Лекции о государственном хозяйстве

ЛЕКЦИИ О ГОСУДАРСТВЕННОМ ХОЗЯЙСТВЕ 1901-1902

С примечаниями профессора Новороссийского университета В. Д. Каткова

Витте С. Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных его императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900—1902 годах

М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997. — (Экономическая история России).

ЛЕКЦИИ О ГОСУДАРСТВЕННОМ ХОЗЯЙСТВЕ (1901—1902)

Лекция I

Определение науки о государственном хозяйстве или о финансах. — Происхождение слова «финансы». — Отношение финансовой науки к политической экономии. — Различие между государственным и частным хозяйством. — Значение сметы и отчета в каждом хозяйстве. — Организация финансового управления. — Министерство финансов, его функции и местные учреждения.

Лекция II

Главные основания устройства финансовых касс. — Принцип единства кассы и значение этого начала. — Организация Государственного контроля и его функции.

Лекция III

Бюджет, или государственная роспись. — Понятие о бюджете и его необходимость. — История и значение бюджетов. — Требования хорошего бюджета. — Порядок составления, рассмотрения и исполнения бюджета. — Специализация бюджета. — Отчет об исполнении бюджета. — Сверхсметные кредиты.

Лекция IV

Состав бюджета. — Обыкновенные доходы: частноправовые и общественно-правовые. — Чрезвычайные доходы. — Обыкновенные расходы. — Чрезвычайные расходы.

Лекция V

Бюджетный баланс. — Баланс обыкновенных расходов и доходов. — Бюджетное равновесие. — Бюджетные избытки. — Дефицит кассовый и действительный. — Значение дефицита. — Баланс чрезвычайных доходов и расходов. — Государственные займы как чрезвычайные доходы. — Производительные и непроизводительные расходы. — Заслуги императора Александра III в бюджетном хозяйстве.

Лекция VI

Налог. — Принципиальные требования системы налогов. — Субъект, объект и мера налога. — Прямые и косвенные налоги. — Раскладочные и окладные налоги.

Лекция VII

Прямые налоги. — Виды прямых налогов: налоги имущественные, промысловые, подоходные и личные. — Поземельный налог. — Оброчная подать. — Выкупные платежи. — Подомовой налог. — Квартирный налог. — Налоги на роскошь. — Промысловый налог. — Подоходный налог. — Налоги на денежные капиталы. — Личные налоги.

Лекция VIII

Косвенные налоги. — Акцизы и таможенные сборы. — Откупная система, государственная монополия и акцизная система в тесном смысле. — Питейный налог. — Табачный акциз. — Акциз с сахара. — Нефтяной акциз. — Акциз со спичек — Таможенные сборы.

Лекция IX

Пошлины. — Гербовые пошлины. — Крепостные пошлины. — Пошлины с наследств. — Судебные и другие пошлины. — Сбор с пассажирского и товарного движения. — Страховой сбор.

Лекция X

Регалии. — Полицейские и финансовые регалии. — Монетная регалия. — Почтовая и телеграфная регалии. — Горная регалия.

Лекция XI

Государственные имущества. — Земельный оброчный доход. — Неземельные оброчные доходы. — Лесной доход. — Доход от казенных заводов и фабрик. — Доход от железных дорог. — Доход от денежных капиталов.

Лекция XII

Государственный кредит. — Отличие государственного кредита от частного. — Краткосрочный кредит. — Долгосрочный кредит: процентный и беспроцентный, внутренний и внешний. — Консолидированные займы. — Механизм заключения долгосрочных займов; условия и источники погашения; формы государственных займов; способы их реализации, проценты и эмиссионный курс. — Конверсия займов.

Лекция XIII

Развитие государственного долга России. — Современное его состояние.

Лекция XIV

Местные финансы. — Местное самоуправление. — Отличие местного финансового хозяйства от государственного. — Круг предметов, входящих в ведение местного финансового хозяйства. — Источники местных доходов.

Лекция XV

Местные финансы в России. — Земское хозяйство. — Городское хозяйство. — Мирское хозяйство.

Лекция I

Определение науки о государственном хозяйстве, или о финансах. — Происхождение слова «финансы». — Отношение финансовой науки к политической экономии. — Различие между государственным и частным хозяйством. — Значение сметы и отчета в каждом хозяйстве. — Организация финансового управления. — Министерство финансов, его функции и местные учреждения.

Предметом изучения политической экономии, как мы уже знаем, служит хозяйственная жизнь народа или так называемое народное хозяйство. Хозяйство это, слагаясь из всех частных и общественных хозяйств, находящихся в пределах страны, обнимает собой всю сумму экономических связей и отношений, какие возникают между хозяйствами на почве особого, свойственного данному народу, экономически-правового уклада. В силу прочности и постоянства этих связей и отношений вся совокупность хозяйств в стране объединяется в одно национальное, органически-самостоятельное целое, скрепляемое единством государственных мероприятий. В центре этой народно-хозяйственной жизни стоит частное хозяйство, понимаемое как совокупность хозяйственных, т. е. основанных на хозяйственном расчете действий одного лица или известной группы лиц — действий, которые направлены к добыванию и расходованию материальных благ с целью удовлетворения чисто личных их интересов. Служа основой явлений народно-хозяйственной жизни, частное хозяйство представляет главный интерес для политической экономии.

Прямую противоположность чисто экономическому характеру частного хозяйства представляет хозяйство публичное, общественное (земское, городское) и в особенности хозяйство государственное, которое ведется не для личной выгоды хозяйствующих органов, а ради высших целей общежития, ради интересов всего общественного союза. Изучением государственного и вообще публичного хозяйства занимается особая вполне самостоятельная в настоящее время отрасль государственных знаний, известная под названием наука о государственном или финансовом хозяйстве, или просто — финансовая наука.

Слово «финансы» ведет свое начало от средневекового латинского термина finatio, означавшего производство обязательного платежа в конце платежного срока (finis). Позже в Германии (XVI—XVII века) выражение «финансы» (Funanz) употреблялось в дурном смысле, означая хитрость, лукавство, вымогательство, может быть потому, что осуществление finationis, т. е. взыскания платежей, сопровождалось вымогательством и притеснениями. Однако со временем это дурное значение термина исчезло, и сперва во Францию, а потом, вследствие всеобщего распространения французского языка с конца XVII века, и в других странах под словом «финансы» (les finances) стали понимать всю совокупность государственного имущества и вообще состояние всего государственного хозяйства. В смысле всей совокупности материальных средств, имеющихся в распоряжении государства, — его доходов, расходов и долгов — понимается это слово и теперь. Таким образом, точнее науку о финансах можно определить как науку о способах наилучшего добывания материальных средств государством и целесообразной организации расходования их для осуществления высших задач государственного союза или, короче, как науку о способах наилучшего удовлетворения материальных потребностей государства.

Само собой понятно, что государственное хозяйство, как и всякое другое, подлежит действию общих экономических законов, изучаемых политической экономией. Так, государство при закупке нужных ему продуктов или товаров, например провианта для армии, подчиняется общим законам рыночных цен, как и всякий частный хозяин; точно так же при заключении государством займов размер уплачиваемого процента определяется законом спроса и предложения ссудных капиталов и т. д. В подобных случаях образ действия государственного хозяйства ничем не отличается от образа действия любого частного хозяйства, кроме размеров хозяйственных операций.

Но наряду с такого рода общей экономической деятельностью государство выступает в качестве высшей общественной организации, обладающей в силу своих верховных прав особой принудительной властью. При этом обнаруживаются те коренные отличия государственного хозяйства от частного, которые заставляют выделять изучение его в особую науку о финансах, отличную по самым своим основам от науки о хозяйстве народном.

Отличия эти обнаруживаются уже в самой цели хозяйства. Тогда как частное хозяйство преследует личный интерес хозяина и всеми средствами стремится достичь возможно больших выгод лишь для своих участников, хозяйство государственное, преследуя выгоды государственной казны, подчиняется в своих действиях высшим интересам охраны народного благосостояния, а потому должно отказывать от фискальных выгод, идущих вразрез с преуспеянием народного хозяйства, споспешествование которому составляет одну из важных задач современного государства. С другой стороны, государственное хозяйство может преследовать цели гораздо более отдаленные, нежели хозяйство частное. Как организм вечный и во всяком случае независимый от смены одного поколения другим, государство может производить такие расходы, выгоды от которых наступят лишь в сравнительно очень отдаленном времени.

Столь же коренное различие существует между частным и государственным хозяйством и в отношении способов добывания материальных средств. Частное хозяйство может добывать свои средства лишь путем личной промысловой деятельности или путем эксплуатации принадлежащих ему капиталов. Государственное хозяйство в настоящее время добывает этими способами лишь незначительную долю своих средств (государственные имущества и казенные предприятия); главнейшая же часть государственных ресурсов получается путем налогов, т. е. принудительных взысканий с граждан известной части их личных доходов. Даже при добывании средств частно-хозяйственными способами, например, эксплуатацией лесов или сдачей в аренду казенных земель, государство руководствуется не столько заботами о величине доходов, сколько соображениями общей пользы и народного блага, и не в одних лишь интересах настоящего поколения, но и в интересах будущих поколений. Поэтому государство отказывается, например, от сплошных вырубок лесов, удерживает запасы девственных земель, сдает земли в аренду крестьянам за умеренную плату и т. п.

Указанные коренные особенности целей и средств государственного хозяйства настолько существенно отличают его от хозяйства частного, что вполне оправдывают выделение изучающей его науки в особую отрасль государственных знаний, и притом отрасль особой важности. Финансы оказывают всестороннее влияние на политическую, экономическую и культурную жизнь народов; об этом влиянии красноречиво говорят уроки истории. Стоит вспомнить французскую революцию 1789 года, борьбу с Англией, а затем и отпадение североамериканских колоний, многочисленные народные смуты и бунты в разных государствах. Основной причиной всех этих событий, без сомнения, служили финансовое расстройство, непомерно отяготительные подати и сборы, произвольные и разорительные для населения способы взимания их и тому подобные явления чисто финансового характера. Ныне при огромном расширении государственных задач и усложнении способов и средств удовлетворения их значение государственных финансов возросло еще в большей степени.

В какой мере современное расширение государственных задач воздействовало на усложнение финансового хозяйства, можно видеть при беглом обзоре соотношения государственных потребностей и средств к их удовлетворению в старинные времена, при зачатках финансового строя, и в наше время с широко развитой финансовой организацией. Содержание верховной власти и ее органов, охрана внешней безопасности и организации суда — вот все, к чему сводилась деятельность средневекового государства. Ни заботы о народном просвещении, ни устройства путей сообщения, ни положительных мероприятий для развития и споспешествования народному труду мы в это время не встречаем вовсе, а если что и делалось в этом направлении, то исключительно путем частных организаций и в особенности духовенства. Но и те немногие задачи, которые брало на себя средневековое государство, выполнялись им на началах скорее частного помещичьего хозяйства, путем отбывания повинностей натурой и лишь в редких случаях на деньги, получаемые от бенефиций, т. е. добровольных приношений граждан, и на контрибуции от покоренных врагов. Король, его двор и дружина содержались на доходы от королевских поместили хозяйство короля всецело сливалось с хозяйством государственным, нисколько не отличаясь, по существу, от частного хозяйства любого помещика; войско пополнялось вассалами, т. е. феодальными владельцами таких же, но меньших поместий, являвшимися не только с оружием, но и с дружиной; в руках тех же феодалов, как крепостных владельцев, сосредоточивалось и внутреннее управление; потребность внутренней безопасности удовлетворялась за счет самих граждан и часто даже их личными усилиями; наконец, суды и судьи содержались всецело за счет доходов от тяжущихся. Такую же картину представляла, по существу, и наша допетровская Русь. И наши князья были прежде всего крупными землевладельцами и на доходы со своих имений содержали себя и дружину, причем княжеское хозяйство вполне сливалось с хозяйством государственным; за службу производилась раздача поместий, и помещики обязаны были выходить на боевую службу с людьми и оружием, или, как в старину говорили: «конны, людны и оружны»; княжий и царский суд отправлялся дьяками и приказными из-за посул и пошлин; княжие мужи, воеводы и волостели «сидели на кормлении»; просвещение до Петра было по преимуществу церковным и находилось в руках духовенства, содержавшегося от доходов с монастырских и церковных земель и из десятинных сборов. Государственных забот о развитии производительных сил страны мы до Петра Великого почти вовсе не встречаем.

Совершенно иную картину представляет современное нам государство. Содержание верховной власти совершенно отделяется теперь от расходов собственно государственных. На Западе на содержание главы государства назначаются из государственных доходов определенные суммы, известные под названием цивильного листа; постановления о суммах, отпускаемых на содержание лиц императорского дома, имеются и в наших действующих законах (указ 2 июля 1886 года). Из государственных доходов содержатся далее органы верховной власти — высшие государственные установления и низшие исполнительные органы, причем содержание лиц служебного персонала строго определяется наперед утвержденными в законодательном порядке штатами. Громадные расходы несут современные государства на содержание огромных армий и флота как в военное, так и в мирное время; значительные суммы расходуются также на содержание полиции и юстиции, служащих органами охраны безопасности внутри государства. Немалые и все возрастающие суммы назначаются в современных государствах на удовлетворение так называемых культурных потребностей населения, именно на распространение народного просвещения, на попечение о народном здравии и общественном призрении, на содействие сельскому хозяйству, промышленности, торговле и на развитие путей и средств сообщения. Наконец, весьма значительные суммы поглощает оплата процентов и погашения по государственным долгам, заключенным государствами частью для производительных целей — на постройку железных дорог, на производство крупных реформ (например, у нас долг по выкупной операции, т. е. по выкупу от помещиков наделов крестьян, освобожденных от крепостной зависимости в 1861 году) — главнейше же на ведение войн, которыми так богато еще наше время. Для удовлетворения расходов, вызываемых всеми этими потребностями, современное государство, очевидно, нуждается в огромных средствах, и действительно, итоги современных государственных расходов поражают своей величиной и постоянно прогрессирующим ростом.

Эта сложность государственных задач и огромность государственных расходов обязывают современные правительства к особенной бдительности, осторожности и предусмотрительности в области финансов. Правда, разумное поведение всякого вообще хозяйства требует осторожности, расчетливости и предусмотрительности со стороны хозяина. Каждый добропорядочный хозяин соображает наперед свои будущие доходы и в соответствии с ними устанавливает размеры допустимых расходов или, как говорится, выясняет смету своего хозяйства; по окончании года он подводит итоги своим доходам и расходам, определяя свои чистые прибытки или величину образовавшегося долга. Тем более очевидны настоятельная необходимость составления такой сметы в обширном хозяйстве государства и тщательное выяснение получившихся результатов по окончании сметного периода. Но то, что в частном хозяйстве осуществляется самим хозяином или незначительным составом служащих, в огромном государственном хозяйстве естественно должно было породить весьма сложную организацию по заведованию, отчетности и контролю над финансами.

Органы финансового управления, как и всякого вообще управления, разделяются на законодательные, судебные и исполнительные.

Законодательным органам принадлежит право утверждения сметы или росписи государственных доходов и расходов, право установления новых налогов и сборов, право организации исполнительных органов и установлений по финансовому управлению, право принимать на счет государства известные обязательства и гарантии по платежам и т. п. — короче говоря, законодательным органам принадлежит право издания финансовых законов и верховного управления финансами. На Западе это право принадлежит представителям верховной власти, т. е. монарху и палатам народных представителей. У нас в России вся полнота верховной власти принадлежит государю императору, в его лице сосредоточена и законодательная власть в области финансов. Совещательными учреждениями по финансовым делам состоят: Государственный Совет в лице Департамента государственной экономии и Общих собраний (по делам сметным и вообще по законодательным делам в области финансов), Комитет министров (по делам высшей администрации) и Комитет финансов (для обсуждения дел, связанных с кредитом).

Судебным органам принадлежит право разбора споров и пререканий между исполнительными органами финансового управления и частными лицами и решение споров, в которых казна выступает как юридическое лицо в гражданском процессе. Дела эти рассматриваются частью общими судебными учреждениями, частью же в административном порядке. У нас в России по спорным вопросам относительно податей допускаются жалобы министру финансов, а на его решения — обжалования Правительствующему Сенату как высшему истолкователю законов в империи. По другим, главным образом акцизным делам, споры разрешаются общими судебными учреждениями. В последнее время у нас сделана попытка организации административных судов, именно для разбора жалоб плательщиков на неправильное применение положения о новом промысловом налоге образованы под председательством губернаторов особые губернские присутствия, с характером апелляционных инстанций на решения местных финансовых органов.

Наконец, исполнительная финансовая власть принадлежит в настоящее время особым финансовым учреждениям, которые и являются органами финансового управления в тесном смысле слова. На обязанности этих органов лежит собирание государственных доходов, хранение их и наблюдение за их расходованием, для чего финансовому управлению предоставляется право издания обязательных, в установленных законом пределах, распоряжений и инструкций и право принятия как дисциплинарных мер по отношению к подчиненным ему органам, так и принудительных мер по взысканию платежей с неисправных плательщиков. К обязанностям финансового управления относится также управление государственным долгом, т. е. принятие мер для исправной уплаты текущих платежей и погашения по долгам, а равно организация и контроль денежного обращения в стране. Наконец, повсюду на обязанности финансового управления лежит составление бюджета и разработка законодательных предположений в области финансов для внесения их на рассмотрение высших государственных установлений. Кроме этих коренных функций, на финансовое управление возлагаются иногда и некоторые части управления, не относящиеся собственно к финансам; с другой стороны, некоторые чисто финансовые отрасли остаются в заведовании посторонних ведомств. В прежнее время такое смешение функций наблюдалось особенно часто, но с течением времени все финансовое управление стало сосредоточиваться в руках специально финансовых учреждений, хотя полного объединения почти нигде не достигнуто и до сих пор. В России заведование финансами выделено в особое управление лишь в начале XIX века с учреждением министерств (1802 год); до этого же времени заведование финансами соединялось нередко с заведованием разными другими отраслями управления.

В настоящее время Министерство финансов ведает не только государственными доходами и расходами и делами по государственному кредиту, но и попечением о развитии в России торговли и промышленности. При этом, однако, часть государственных доходов находится у нас в заведовании других министерств — Министерства земледелия и государственных имуществ (доходы с казенных земель и лесов), Министерства внутренних дел (почтовый и телеграфный доходы), Министерства путей сообщения (доходы от казенных железных дорог, шоссейных и т. п.).

Во главе Министерства финансов стоит министр финансов, права и обязанности которого определены в особом наказе, помещенном в Общем учреждении министерств (1811 года). Министру принадлежит вся совокупность исполнительной финансовой власти, и на его обязанности лежит составление государственной росписи доходов и расходов и вообще законодательных предположений по части финансов, промышленности и торговли. При министре состоят: 1) товарищи, замещающие его в известных случаях или по его поручениям; 2) Совет министра из его товарищей, начальника Главного управления неокладных сборов и казенной продажи питей, директоров департаментов, командира Отдельного корпуса пограничной стражи и особых членов Совета, назначаемых по представлению министра высочайшей властью; 3) Совет по делам казенной продажи питей; 4) Совет по железнодорожным тарифным делам; 5) Тарифный комитет по железнодорожным тарифам; 6) Особое присутствие по вопросам о применении таможенного тарифа; 7) Главное присутствие по фабричным и горнозаводским делам; 8) Совет торговли и мануфактур (с отделением в Москве); 9) Совет по делам торгового мореплавания и 10) Совет по учебным делам (см. прим. на этой странице.).

Эти учреждения носят частью административный, частью совещательный характер и образованы преимущественно для коллегиального обсуждения подлежащих дел. Совет министра, кроме того, является еще своего рода дисциплинарным присутствием для наложения взысканий в административном порядке на чины министерства и для суждений о предании их суду.

Текущее управление распределено в Министерстве финансов между следующими учреждениями:

1) Общая канцелярия министра заведует личным составом высших должностных лиц министерства и делами, не относящимися к предметам ведения других учреждений министерства. При канцелярии состоят: а) ученый комитет, на обязанности которого лежит рассмотрение разных финансовых проектов, а также наблюдение за ходом финансовой части в европейских государствах, и б) юрисконсультская часть.

2) Особенная канцелярия по кредитной части заведует кредитным делом и сбором с доходов от денежных капиталов. В ведении ее состоят: а) Экспедиция заготовления государственных бумаг, б) Монетный двор и в) Государственная комиссия погашения долгов, которая ведет государственные долговые книги.

3) Департамент государственного казначейства ведает казначейской частью, т. е. приходом и расходом сумм в казначействах, а также счетоводством казенных палат и казначейств; на этом же департаменте лежит рассмотрение как предположений разных ведомств об отдельных мероприятиях, сопряженных с новыми для казны расходами, так и их смет, с дачей по тем и другим своих заключений, а равным образом составление проекта государственной росписи доходов и расходов; наконец, на департамент возложено заведование пенсионным делом. В ведении Департамента государственного казначейства состоит Главное казначейство, производящее отпуск сумм на содержание высочайшего двора и на расходы центральных управлений.

А) Департамент окладных сборов ведает системой прямых налогов, делопроизводством по выкупной операции и земскими повинностями, а также пошлинами крепостными, наследственными, гербовыми и канцелярскими. В ведении этого департамента состоит особое Гербовое казначейство.

5) Главное управление неокладных сборов и казенной продажи питей заведует акцизами с питей, табака, сахара, дрожжей, нефти и спичек, а также учреждениями по казенной продаже питей. В ведении этого управления состоит специальный Технический комитет.

6) Департамент таможенных сборов заведует таможенным управлением и делами карантинно-таможенного характера.

7) Отдельный корпус пограничной стражи, шефом которого состоит министр финансов, имеет задачей охрану внешней границы от иностранной контрабанды.

8) Для заведования делами торговли и промышленности в составе Министерства финансов образованы: а) Отдел торговли, заведующий делами о торговых установлениях, о торговых товариществах и акционерных компаниях, о мерах и весах, о государственном промысловом налоге и других сборах, взимаемых с торговли и промыслов, и о внешних торговых сношениях; б) Отдел промышленности, который ведает делами о промышленных заведениях, о надзоре за благоустройством на фабриках и заводах, о таможенном тарифе, о выставках, о пробирной части, о привилегиях на изобретения и пр.; в) Отдел торгового мореплавания и, наконец, г) Учебный отдел, заведующий политехническими институтами, коммерческими и художественно-промышленными учебными заведениями, состоящими в ведении Министерства финансов. Для объединения деятельности этих отделов и для общего руководства ими учреждена специальная должность товарища министра финансов, заведующего делами торговли и промышленности (см. прим. на с. 373).

9) Департамент железнодорожных дел заведует железнодорожными тарифами и финансовыми расчетами железных дорог с казной и между собой и государственными сборами с пассажиров и грузов большой скорости. На этом же Департаменте лежит рассмотрение сметы доходов и расходов по железным дорогам, а также участие в разрешении вопросов о проведении новых железнодорожных линий.

Кроме того, в составе Министерства финансов находятся еще банковые учреждения, рассмотренные уже в наших лекциях по народному хозяйству, именно:

10) Государственный банк;

11) Государственный дворянский земельный банк;

12) Крестьянский поземельный банк.

Таковы многочисленные центральные учреждения Министерства финансов. Им подчинены местные учреждения — губернские и уездные.

В каждой губернии учреждена Казенная палата, которая ведает в настоящее время делами по взиманию прямых налогов, ревизскими делами, пенсионными делами, заведует счетоводством и отчетностью по приходу и расходу сумм в казначействах, губернских и уездных, производит торги по казенным подрядам и поставкам и налагает штрафы за нарушение уставов казенного управления.

С 1885 года при казенных палатах состоят податные инспекторы. Они являются чисто местным податным органом, так как имеют в своем заведовании сравнительно небольшие участки — уезд, редко два. На них возложено наблюдение за раскладкой и поступлением так называемых окладных сборов, именно выкупных платежей с сельских обществ и поземельных сборов, а также выяснение причин недоимочности по этим платежам; далее на них лежат наблюдение за применением государственного промыслового налога, причем они производят генеральные и периодические поверки торговли и председательствуют в особых присутствиях по раскладке между торговцами и промышленниками дополнительного промыслового налога; кроме того, они обязаны оказывать содействие казенным палатам по приведению в известность ценности имуществ, подлежащих обложению в доход казны, именно городских недвижимых имуществ, имуществ переходящих по наследству и т. д.; на них же возложено выяснение квартирных плат для обложения городских жителей квартирным налогом. Недавно учреждены еще должности помощников податных инспекторов, с распределением их по наиболее трудным участкам. Для наблюдения за деятельностью податных инспекторов учреждены должности ревизоров по податной части при Департаменте окладных сборов.

Заведование на местах акцизами и казенной продажей питей сосредоточено в акцизных управлениях, в ведении которых находятся акцизные округа с окружными акцизными надзирателями во главе. С введением казенной продажи питей деятельность акцизных управлений значительно усложнилась.

Местными учреждениями Министерства финансов являются еще конторы и отделения банков — Государственного, Дворянского и Крестьянского, таможенные округа с сосредоточенными в них таможнями различных разрядов, округа Пограничной страэюи, пробирные управления для клеймения золотых и серебряных изделий и Фабричная инспекция, учрежденная для наблюдения за исполнением законов, касающихся устройства быта фабрично-заводских рабочих.

Содействие Министерству финансов по взысканию казенных сборов возложено и на другие ведомства, а также на органы местного самоуправления — земские и городские управы и волостные правления.

Лекция II

Главные основания устройства финансовых касс. — Принцип единства кассы и значение этого начала. — Организация Государственного контроля и его функции.

Для правильного хода государственного хозяйства, кроме учреждения особого финансового управления, необходимо еще осуществление трех условий: 1) устройство правильной организации по приему, хранению, передвижению и расходованию государственных сумм; 2) правильное ведение счетоводства и 3) образование самостоятельного, независимого контроля над поступлением и расходованием казенных сумм.

Первое условие достигается целесообразным устройством государственных касс. В настоящее время для правильного функционирования государственных касс признается необходимым осуществление двух требований: а) проведение принципа так называемого единства кассы и б) отделение распоряжения средствами от хранения и расходования их.

Принцип единства кассы состоит в том, что все государственные доходы стекаются в кассы Министерства финансов, в них хранятся и из них же производятся все расходы по ассигновкам распорядительных ведомств. Такая организация касс представляет огромные и незаменимые преимущества для современного сложного финансового хозяйства по сравнению с системой существования особых приходных и расходных касс в каждом ведомстве. Лишь при системе единства кассы Министерство финансов во всякое время может знать действительное состояние государственных средств — сколько имеется наличных сумм, как поступают казенные доходы, сколько израсходовано, достаточно ли имеющихся в кассах сумм на производство предстоящих в ближайшее время расходов и т. п. Затем, при существовании единства кассы не может оказаться скопления свободных средств в одних ведомствах при недостатке их в других для выполнения неотложных расходов. Такая аномалия, напротив, нередко наблюдалась в прежнее время, при существовании у каждого ведомства своих собственных приходных и расходных касс. Получив разом или крупным авансом ассигнованные по росписи суммы, каждое ведомство становилось полным хозяином их и не только хранило у себя значительные свободные средства в ожидании будущих, иногда еще очень отдаленных, расходов, но и в случае оказавшихся, за производством всех предусмотренных расходов, остатков, нередко расходовало их вне сметных предположений, считая их как бы «собственными» средствами, до которых другим ведомствам и Министерству финансов не должно быть дела. Наконец, при системе единства кассы достигается и отделение распоряжения казенными средствами от хранения и выдачи их, чем значительно облегчается контроль за расходованием и предупреждается надлежащее их употребление. Таковы преимущества системы единства кассы, которые заставили принять ее почти во всех европейских государствах, хотя эту систему, собственно говоря, нельзя еще признать вполне осуществленной. Кроме общих касс Министерства финансов, существуют еще и специальные кассы при различных учреждениях. Так, при почтовых, таможенных и некоторых других учреждениях для удобства публики имеются особые приходные кассы. Однако эти кассы, называющиеся у нас кассами специальных сборщиков, не нарушают единства кассы, если только они связаны с сетью остальных касс и возможно чаще пересылают скопившиеся у них суммы в общие кассы Министерства финансов.

При системе единства кассы государственные кассы учреждаются не по отдельным ведомствам или учреждениям, а по местностям поступления доходов и производства расходов. Кассы, в которые стекаются казенные доходы как непосредственно от плательщиков, так и из касс специальных сборщиков, носят название приходных, в противоположность кассам расходным, которые производят выдачу денег по предписаниям учреждений, распоряжающихся кредитами. Громадную выгоду в смысле легкости перевода сумм и полезного употребления свободных средств Государственного казначейства может представлять соединение системы государственных касс с центральным банковым учреждением и его местными отделениями.

Второе важное условие правильной постановки кассового дела заключается в установлении точного и ясного счетоводства, т. е. правильной записи государственных доходов и расходов, и в организации периодических и внезапных ревизий всех касс подлежащими органами администрации и контроля. Правильная и своевременная запись всех денежных оборотов необходима во всяком хозяйстве, но в частных хозяйствах по своей несложности она не представляет особого труда и не требует установления сложных правил и форм для ведения отчетности. Напротив, такие правила и формы являются вполне необходимыми по отношению к обширному государственному хозяйству, и без них был бы немыслим никакой контроль за действиями многочисленных органов управления. Формами и правилами государственного счетоводства определяется, какие должны делаться записи и какие должны вестись книги, по какой системе должно вестись счетоводство и т. д.

В России принцип единства кассы был проведен в начале 60-х годов, и одновременно с преобразованием кассового устройства были преобразованы как кассовая отчетность, так и контроль. Преобразование это было совершено трудами государственного контролера В. А. Татаринова.

В настоящее время все доходы государства сосредоточиваются в кассах Министерства финансов, и из этих же касс производятся все расходы министерств и главных управлений по их ассигновкам в пределах кредитов, предоставленных им по росписи и открытых по отдельным кассам. Губернские и уездные казначейства, находящиеся в ведении казенных палат, суть кассы приходно-расходные. К приходным кассам относятся кассы специальных сборщиков (почтовые, железнодорожные, таможенные и т. д.); к расходным же принадлежат — Главное казначейство в Санкт-Петербурге и касса Государственной комиссии погашения долгов. Свободные суммы передаются казначействами в Государственный банк, где ведется постоянный текущий счет Государственного казначейства. По некоторым видам расходов Банк производит и платежи за счет Государственного казначейства. Благодаря посредничеству Банка и единству кассы потребность в денежных знаках значительно уменьшилась по сравнению с предшествовавшим временем существования особых касс в отдельных ведомствах. В последнее время вводятся также в казначействах некоторые банковые операции, из которых особое развитие получил перевод денежных сумм.

Одновременно с реформой касс были введены и новые правила государственного счетоводства, отчетности и ревизии, вошедшие в Общий счетный устав и в счетные уставы отдельных ведомств. На основании этих правил казначейства ведут свое счетоводство и ежемесячно представляют в казенные и контрольные палаты общие кассовые отчетные ведомости обо всех своих оборотах. По этим ведомостям составляются затем в Министерстве финансов общие ведомости о поступлении доходов и производстве расходов, благодаря чему министерство во всякое время может знать обо всех денежных оборотах с казенными суммами, а следовательно, может судить о ходе исполнения предположений государственной росписи и об общем состоянии средств Государственного казначейства.

Наконец, в видах большей сохранности казенных сумм установлены периодические и внезапные ревизии казначейств. Именно первого числа каждого месяца производится поверка сумм казначейств губернских — общим присутствием казенной палаты, с управляющим во главе, а уездных — особыми комиссиями из местных чинов разных ведомств. Внезапные ревизии могут быть производимы губернатором или назначаемыми от него чиновниками, управляющим казенной палатой или чиновниками по его назначению и особыми командируемыми от Министерства финансов чинами.

Таким образом, все обороты государственных касс постоянно проверяются органами и учреждениями самого же Министерства финансов. Однако одной этой поверки еще недостаточно, и наряду с нею повсюду учрежден в настоящее время контроль со стороны органов особо поставленного и совершенно самостоятельного контрольного ведомства. Задачи Государственного контроля сводятся не только к поверке правильности прихода и расхода сумм и сопоставлению их со сметными назначениями по государственной росписи, но и к оценке, по существу, самой целесообразности действий по расходованию казенных средств со стороны распорядительных органов различных ведомств.

По отношению к государственным доходам деятельность контроля сводится к наблюдению за тем, чтобы государство действительно получало все, что берется у плательщиков в пользу казны. При поверке поступлений по прямым налогам задача контроля значительно облегчается тем, что ему на помощь приходит собственный интерес каждого плательщика. Внося деньги в казначейство по строго определенным окладам прямых сборов, сам плательщик является естественно заинтересованным в том, чтобы сделанные им взносы были полностью записаны на приход. Напротив, когда размер поступающих в казну сборов или доходов нельзя точно определить, плательщик или заведующие хозяйством органы могут быть заинтересованы в том, чтобы скрыть часть доходов и оборотов для соответственного уменьшения платежей в казну; при таких условиях можно ожидать случаев не только недостаточно тщательного отношения со стороны податных органов к предметам обложения, но и прямых злоупотреблений. В этом случае проверка поступлений только по документам оказывается не всегда достаточной и по некоторым наиболее важным отделам доходов дополняется фактической проверкой самих действий финансовых органов, так называемым фактическим контролем. Этому последнему у нас, например, подлежат казенные железнодорожные доходы.

В отношении расходов задачи Государственного контроля сводятся к поверке действий не только касс по производству денежных выдач, но и к поверке действий органов распорядительных ведомств по выдаче ассигновок на расходы. В этом случае контроль может быть предварительным, последующим или документальным и, наконец, материальным или фактическим. Предварительный контроль, существующий в настоящее время в Англии, Бельгии и Австрии, состоит в том, что все денежные требования, предварительно их удовлетворения, поступают на рассмотрение Государственного контроля, который сличает их с оправдательными документами и с предусмотренными сметой кредитами и, таким образом, удостоверяет законность ассигновок. Последующий контроль, принятый в большинстве континентальных государств, в том числе и у нас, сводится к проверке уже произведенных расходов, причем в случае неправильной выдачи взыскание, или так называемый начет, налагается уже на орган, выдавший неправильную ассигновку. С этой стороны преимущество предварительного контроля бесспорно. Однако он представляет и неудобства в том отношении, что требует большого числа служащих, а следовательно, обходится слишком дорого и к тому же значительно замедляет выдачу денег. Наконец, фактический, или материальный контроль расходов состоит в проверке приобретаемых за счет казенных сумм материалов и последующего затем их расходования. Этот вид контроля имеет у нас применение, например, при производстве обширных строительных, железнодорожных и тому подобных работ.