samOeffentliche Planungsziele und staatliche Budgets

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ALLOKATION IM MARKTWIRTSCHAFTLICHEN SYSTEM

ULRICH RING

ÖFFENTLICHE PLANUNGSZIELE UND STAATLICHE BUDGETS

Vorwort

Die vorliegende Arbeit entstand während meiner Tätigkeit am Mannheimer Sonderforschungsbereich 5 "Staatliche Allokationspolitik im marktwirtschaftlichen System". Sie wurde im Sommersemester 1984 von der Fakultät für Volkswirtschaftslehre und Statistik der Universität Mannheim als Dissertation angenommen.

Die Studie geht zurück auf eine Anregung meines geschätzten akademischen Lehrers, Herrn Prof. Dr. Eberhard Wille. Ihm möchte ich an dieser Stelle nachdrücklich für die kontinuierliche, konstruktive Kritik während aller Phasen der Entstehung, Reifung und Verfeinerung der Arbeit danken. Wertvolle Hinweise und Verbesserungsvorschläge wurden mir durch Seminare und Einzeldiskussionen mit meinen Kollegen im Sonderforschungsbereich 5 zuteil. Last und keineswegs least danke ich Frau Sylvia Dreischer für die fast schon heroisch anmutende Bewältigung des Manuskripts.

Mannheim, im Oktober 1984

Ulrich Ring

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Kapitel II: 1.2.5

INHALTSVERZEICHNIS

ÖFFENTLICHE AUFGABENERFÜLLUNG DURCH NICHT- STAATLICHE ENTSCHEIDUNGSEINHEITEN

. Zum Verhältnis zwischen öffentlichen

Ausgaben und Aufgaben

Die nicht-staatlichen Entscheidungseinheiten Abgrenzung Bezüge zur öffentlichen Planung

Disposition

BUDGETÄRE AUSGABENSCHWERPUNKTE UND STAATLICHE ALLOKATIONSZIELE

Budgetäre Ausgabenschwerpunkte als Indikatoren der Staatstätigkeit

Die Kennziffern

Typen

Interpretationsprobleme

Verzerrungen durch endogene Störgrößen Öffentliches Vermögen und Staatsausgaben Staatliche Normsetzung | Verlagerung von Aufgaben auf nicht-staatliche Entscheidungseinheiten Intermediäre Entscheidungseinheiten Parafisci

Öffentliche Unternehmen Rundfunkanstalten

Private Entscheidungseinheiten Aufgabenerfüllung über öffentliche Einnahmen

Zur Ausgabenintensität der Öffentlichen

Aufgabenerfüllung

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22 22 22 28 37 37 47

48 49 49 51 57 60

Kapitel III: Verzerrungen durch exogene Störgrößen Relativpreisveränderungen

Bevölkerungsentwicklung

Budgetäre Ausgabenschwerpunkte und

Angebot an Öffentlichen Gütern

Verbesserungsmöglichkeiten auf der Inputebene

Die Notwendigkeit von Korrekturen Korrekturmöglichkeiten

Zur Bestimmung Öffentlicher Aufgaben Spezielle Korrekturansätze für öffentliche Unternehmen

Die Kosten der Erfüllung öffentlicher Aufgaben

Die Aussagefähigkeit der korrigierten Daten

DIE AKTIVITÄTEN NICHT-STAATLICHER ENT-

SCHEIDUNGSEINHEITEN IN DEN VOLKSWIRT- SCHAFTLICHEN GESAMTRECHNUNGEN

Die Zuordnung der nicht-staatlichen Entscheidungseinheiten auf die Sektoren der

Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen

Produktionskonto und Bewertung der Aktivitäten der nicht-staatlichen

Entscheidungseinheiten

Kritische Würdigung

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76 76 79

89 89 91 91

Kapitel IV

ANSÄTZE ZUR MESSUNG DER ÖFFENTLICHEN LEISTUNGEN NICHT-STAATLICHER ENTSCHEI- DUNGSEINHEITEN

Zum Leistungsbegriff bei nicht-staatlichen Entscheidungseinheiten

Eindimensionale Meßverfahren zur Bestimmung des Leistungsumfangs

Die Willingness-to-Pay

Marktpreise

Kosten der Leistungserstellung Nicht-marktmäßige Einnahmen

Der Payment-Price Approach

Freiwillig entrichtete Beiträge und Spenden Wirkungen auf privaten Konsum und private Investitionen: Verfahren

der Nutzen-Kosten-Analyse

Zur konzeptionellen Eignung der Nutzen- Kosten-Analyse für die Leistungsmessung Qualitätsverbesserungen privater Produktionsfaktoren Qualitätsverbesserungen privater Konsumgüter

Kostensenkungen durch Öffentliche Aktivitäten

Nachfrageschätzungen für Öffentliche Leistungen

Kritische Würdigung

Die Messung der Leistungsabgabe von Vermögensbeständen

Indizes der realen Leistungen des Staates

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199 200

202 208

Spezielle Verfahren der Leistungsmessung für Unternehmen

Die gesellschaftsbezogene Unternehmensrechnung

Exkurs: Die gesellschaftsbezogene Berichterstattung der Deutschen Bundesbahn

Mehrdimensionale Meßverfahren zur Bestimmung des Leistungsumfangs

Soziale Indikatoren

Quellen und Ansatzpunkte der Sozialindikatorenforschung

Zum Selektionsproblem

Objektive und subjektive Indikatoren Leistungsmessung mit Hilfe sozialer Indikatoren

Gesellschaftsbezogene Berichterstattung von Unternehmen mit Hilfe sozialer Indikatoren

Kosten-Wirksamkeits-Analysen

Das Planning-Programming-Budgeting System ziele und Charakteristika

Leistungsmessung im Rahmen des PPBS

Ausgewählte Verfahren zur Messung der öffentlichen Leistungen nicht-staatlicher Entscheidungseinheiten Verfahren zur Messung der von nicht-staatlichen Entscheidungseinheiten produzierten Leistungen

Von nicht-staatlichen Entscheidungseinheiten erbrachte Transfers

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228 228

255 262

Kapitel VI

LEISTUNGEN NICHT-STAATLICHER ENTSCHEIDUNGS- EINHEITEN UND ÖFFENTLICHE PLANUNG

Leistungen nicht-staatlicher Entscheidungseinheiten und des Staates im Vergleich

Leistungen nicht-staatlicher Entscheidungseinheiten und Ziele der öffentlichen Planung

ZUSAMMENFASSUNG

ANHANG: Katalog von Erfolgskomponenten einer gesellschaftsbezogenen Erfolgsrechnung für öffentliche Unternehmen des Personen-Nahverkehrs

LITERATURVERZEICHNIS

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Kapitel I: ÖFFENTLICHE AUFGABENERFÜLLUNG DURCH NICHT-STAAT- LICHE ENTSCHEIDUNGSEINHEITEN

1. Zum Verhältnis zwischen Öffentlichen Ausgaben und Aufgaben

Staatsausgaben stellen heute in den meisten Fällen eine notwendige Voraussetzung dar, um Öffentliche Aufgaben zu verwirklichen `. Die öffentlichen Budgets ordnen die in ihnen ausgewiesenen öffentlichen Ausgaben einem bestimmten Verwendungszweck zu. Die politischen Entscheidungsträger treffen mit den Budgetansätzen in den einzelnen Aufgabenbereichen Entscheidungen über Art, Umfang und Qualität der in einem bestimmten Zeitraum geplanten Aktivitäten. In den Staatsausgaben schlagen sich im Prinzip die Kosten der Durchführung dieser Entscheidungen nieder. Daher scheinen budgetäre Ausgaben prima facie zur Feststellung von Schwerpunkten der öffentlichen Aktivität geeignet. Demgegenüber dienen die öffentlichen Einnahmen vorwiegend zur Finanzierung dieser Ausgaben.

Budgetäre Ausgaben bilden somit Instrumente zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben bzw. (in normativer Hinsicht) Mittel zur Wohlfahrtssteigerung. Jedoch lassen sich zwischen den

Ausgaben und den mit ihnen angestrebten öffentlichen Auf-

1) Zu den wichtigsten Ausnahmen in Staatswesen der Gegenwart siehe Kapitel II, Abschnitte 1.2. und 2. dieser Arbeit sowie H. Zimmermann: Die Ausgabenintensität der öffentlichen Aufgabenerfüllung, in: Finanzarchiv N.F., Bd. 32 (1973/74), S. 1-20. In historischer Betrachtungsweise ist insbesondere auf die oikenmäßige und die leiturgische Erfüllung Öffentlicher Aufgaben hinzuweisen. Vgl. hierzu H. Kolms: Finanzwissenschaft, Bd. I, Grundlegung. Öffentliche Ausgaben, 4. Aufl., Berlin, New York 1974, S. 12 ff.

2) Vgl. H. Fecher: Ausgaben, Öffentliche, I: Ansätze zu ihrer Analyse, in: Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaft (HdWW), hrsg. von W. Albers et al., Bd. 1, Stuttgart et al. 1977, S. 334-349, S. 335; C.V. Brown und P.M. Jackson: Public Sector Economics, 2nd Ed., Oxford 1982, S. 93.

Ulrich Ring - 978-3-631-75590-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 03:20:37AM via free access gaben bzw. wohlfahrtsrelevanten Zielen mehrere Ziel- bzw.

Mittelebenen unterscheiden ’.

Das folgende Ziel-Mittel-Schema (vgl. Schaubild 1) soll lediglich den Ziel- bzw. Mittelcharakter und die Operationalität der einzelnen Ebenen verdeutlichen; Aussagen über die Art und Weise der Zielbildung enthält es nicht. In diese Hierarchie, die für den Bereich der staatlichen Allokationspolitik entwickelt wurde, lassen sich auch andere Anbieter öffentlicher

Leistungen als der Staat integrieren.

Die staatlichen Realausgaben (bzw, Leistungsausgaben) °? dienen zur Beschaffung von Produktionsmitteln, sie sind daher in dieser Ziel-Mittel-Hierarchie als monetäre Inputs zur Erfüllung der Öffentlichen Aufgaben bzw. Planungsziele auf der untersten Ebene angesiedelt. Es bleibt auf dieser Stufe im Prinzip noch völlig offen, inwieweit eine Erhöhung der nominellen Ausgabenplafonds zu einem Zugang an sachlichen und personellen

Inputs führt oder sich in Preisniveausteigerungen verliert.

1) Vgl. zum Folgenden E. Wille: Öffentlicher Haushalt IV: Finanz- und Aufgabenplanung, in: Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaft (Hdww), hrsg. von W. Albers et al., Bd. 5, Stuttgart et al. 1980, S. 591-620, S. 605 ff. sowie E. Wille: Soziale Indikatoren als Ansatzpunkte wirtschaftspolitischer Zielbildung und Kontrolle - Verbesserung oder Verschleierung politischer Entscheidungsgrundlagen?, in: ORDO, Bd. 31 (1980), S. 127-151, S. 138 ff. Eine ähnliche Aufgliederung verwendet C. Leipert: Gesellschaftliche Berichterstattung. Eine Einführung in Theorie und Praxis sozialer Indikatoren, Berlin, Heidelberg, New York 1976, S. 102 ff.

2) Zu dieser Terminologie vgl. H. Haller: Einige Gedanken zum Thema: Öffentliche Finanzen im Wirtschaftswachstum, in: E. Schneider (Hrsg.): Wirtschaftskreislauf und Wirtschaftswachstum. Carl Föhl zum 65. Geburtstag, Tübingen 1966, S. 57-74, S. 59; W. Ehrlicher: Öffentliche Sachausgaben, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, hrsg. von F. Neumark, Bd. 1, 3. Aufl., Tübingen 1977, S. 753-795, S. 754 ff.

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Bei den Produktionsmitteln handelt es sich um physische Inputs (z.B. Krankenhäuser, Ärzte, Verkehrspolizisten), die

in den Prozeß der öffentlichen Leistungserstellung eingehen. Im marktwirtschaftlichen Produktionsprozeß entsprechen sie

den Arbeitern, Angestellten und Fabriken, die als Produktionsfaktoren die eigentliche Produktionsleistung erst erzeugen solien".

Die Art und Weise der Kombination dieser Produktionsfaktoren im staatlichen Produktionsprozeß bestimmt Art, Umfang und Qualität der Öffentlichen Produkte. Hierbei handelt es sich, da der Staat überwiegend Dienstleistungen anbietet, um ein Leistungspotential im Sinne eines (noch) nicht konsumierten öffentlichen Angebotes (z.B. das Angebot der Öffentlichen Krankenhäuser zur Verabreichung bestimmter Behandlungen).

Die Existenz eines Öffentlichen Angebotes erlaubt noch keinerlei Schlüsse auf seine Beurteilung durch die (potentiellen) Empfänger und damit die Wohlfahrtsrelevanz der betreffenden öffentlichen Leistungen. Die Angebots- und die Nachfrage-

bzw. Empfängerseite treffen erst auf der Ebene der output-objectives zusammen. Diese Ausbringungsziele markieren die Nutzung - sei es als aktive, sei es als passive Konsumtion - eines Öffentlichen Angebotes (z.B. die Anzahl der nachgefragten stationären Behandlungen in Krankenhäusern).

Im Marktbereich könnte die Wohlfahrtsanalyse im Prinzip, entsprechend dem individualistischen Ansatz, der von den geäußerten Präferenzen der Wirtschaftssubjekte ausgeht, mit der freiwilligen und aktiven Nutzung eines Angebotes bzw. dem

1) In der Literatur zur öffentlichen Planung firmieren die physischen Produktionsmittel teilweise unter der irreführenden Bezeichnung "outputs". Vgl. beispielsweise B. Rürup: Die Programmfunktion des Bundeshaushaltsplanes. Die deutsche Haushaltsreform im Lichte der amerikanischen Erfahrungen mit dem Planning-Programming-Budgeting System, Berlin 1971, S. 59 £.

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SS9IIE 99] EIA

NVZE:OZ:EO 6LOZ/LL/LO 1e Alopegand woy papeojumoq

Ziel-Mittel Verhältnis

Rahmen wirtschaftspoli tischer Gestaltung

Schaubild 1: Zur Hierarchie zwischen Ressourceninputs im Öffentlichen Sektor und wirtschaftspolitischen Zielen s Beispiele Stellung im Wohl- | Indikatorenfahrtssystem typ allgemeine Ziele bzw. wohlfahrtsgoals =e relevante Lebens- T nicht ma | ae allgemeine Charak- a keulanzeige ristische Pro- Leitpitder— Seriterung der er der Lebensbereiche ipai konkretisierte

—? operationale

Wirkungsziele

SS9IIE 99] EIA

NVZE:OZ:EO 6LOZ/LL/LO 1e Alopegand WON} papeojumoq

(e i i d |

Ziel-/Mittelcharakter

(noch) nicht kon- Pi r öf- Effizienz = n a s s (Wirtschaft- Ang lichkeit) tel, Infla-

R "outputs" tion, Preissachliche und u , personelle pueg

Kapazitäten bzw. Inputs juristische Ordnungsmässigkeit barkeit zentraler

Einrichtungen; jeweils in Zeit-

Einjahres- Ausgaben für Ver- a. r kehrswesen im Nationalbudget, mehrjähriger (ausgabenorientierter) Finanzplan

Quelle: E. Wille: Soziale Indikatoren als Ansatzpunkte wirtschaftspolitischer Zielbildung und Kontrolle... a.a.O., S. 138 f.

Kauf einer Leistung enden. Die Verkaufswerte informieren sowohl über die abgenommenen Mengen als auch über die (Untergrenze der) Bewertung durch die Käufer und insoweit über die Wohlfahrtsrelevanz der betreffenden Leistungen. Bei den meisten Öffentlichen Gütern hingegen vermittelt die Nutzung noch kaum Informationen über die Beurteilung einer Leistung durch die Empfänger, da die Nachfrager bzw. Nutznießer für diese i.d.R. ohne spezielles Entgelt abgegebenen Leistungen ihre Zahlungsbereitschaft nicht offenbaren müssen). Die bloße Nutzung eines Öffentlichen Angebotes, auf die der von der Ebene der output-objectives repräsentierte "konventionelle Outputbegriff"?)

primär abstellt, garantiert daher, vor allem bei passiver Konsumtion, noch keine Verbesserung der individuellen Wohlfahrt. Infolgedessen muß die öffentliche Planung versuchen, die Wohlfahrtsrelevanz der meisten öffentlichen Güter auf der Ebene der impact-objectives zu begründen. Diese Wirkungsziele repräsentieren nicht lediglich die Nutzung einer öffentlichen Leistung, sondern deren (i.d.R.

in physischen Größen definierte) Wirkungen auf die Empfänger in operationaler und prüfbarer Form. Zu ihrer Operationalisierung dienen soziale Resultatindikatoren auf individueller Ebene, über deren Endproduktcharakter und Wohlfahrtsrelevanz allgemeiner Konsens besteht (z.B. die Lebenserwartung, Mütter- und Säuglingssterblichkeiten). Sie sollen anzeigen, "wie die Leistungen auf der Ebene der Individuen verarbeitet werden, was von der Leistungsverbesserung wohlfahrtsmäßig

auf der individuellen Ebene 'ankommt'"?).

1) Zudem erschwert der Umstand, daß es sich bei Öffentlichen Gütern größtenteils um Dienstleistungen handelt, Aussagen über die Mengenkomponente.

2) H. Brüngger und C. Orga: Ansätze zur Messung des Outputs des Staates, in: Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik, 114. Jg. (1978), S. 357-388, S. 367.

3) C. Leipert: Gesellschaftliche Berichterstattung...a.a.O., S. 104. Zu einer ausführlicheren Analyse siehe die Abschnitte 3.1.4. in Kapitel IV und 2. in Kapitel V dieser Arbeit.

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Auf den beiden höchsten Ebenen des Ziel-Mittel-Schemas rangieren die goals, die die relevanten Wohlfahrtskomponenten auflisten, und die gesellschaftlichen Leitbilder. Im Gegensatz zu diesen Zielebenen erlauben die impact-objectives eine Operationalisierung und Prüfbarkeit. Daher siedelt die öffentliche Aufgabenplanung die staatlichen Planungsziele tendenziell auf der Ebene dieser Wirkungsziele an und wählt anstelle der Effizienz die Effektivität als Selektionskriterium. Falls sich in bestimmten Aufgabenbereichen keine impact-objectives formulieren lassen oder die empirische Datenbasis (noch) zu schwach ist, müssen output-objectives oder gar öffentliche Angebotswerte als Hilfsgrößen an ihre Stelle treten.

Die quasi-Endprodukte sind per se keiner Ebene in diesem Ziel- Mittel-Schema eindeutig zuzuordnen, sondern spiegeln ein bestimmtes Wohlfahrtskonzept wider. So stellen gewisse Infrastrukturinvestitionen zunächst lediglich ein Öffentliches Angebot dar. Auch ohne eine tatsächliche Nutzung läßt sich jedoch schon die bloße Existenz dieses Angebotes als Verbesserung der Zugangsmöglichkeiten zu den entsprechenden öffentlichen Leistungen auffassen. Je nach den Präferenzen eines Individuums mag es diese Investitionen als von ihm nicht genutztes staatliches Angebot werten oder aber "das Wissen um die jederzeitige Nutzungsmöglichkeit" im Sinne einer beruhigenden Option wie ein wohlfahrtsmehrendes Endprodukt konsumieren.

1) C. Leipert: Gesellschaftliche Berichterstattung...a.a.O., S. 103. Zur Optionsgutproblematik siehe bereits B.A. Weisbrod: Collective-Consumption Services of Individual- Consumption Goods, in: Quarterly Journal of Economics, vol. 78 (1964), S. 471-477.

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Die Qualifizierung einer Ebene als Input oder Output hängt von der Betrachtungsweise ab. Der hierarchische Aufbau des ziel-Mittel-Schemas impliziert, daß im Prinzip jede Ebene

im Verhältnis zur jeweils tiefer (höher) angesiedelten Ebene den Charakter eines Outputs (Inputs) aufweist. Erweitert man den Blickwinkel von einem einzelnen auf mehrere Aufgabenbereiche, lassen sich weitere Input-Output-Relationen konstruieren”). So können die Ergebnisse eines Aufgabenbereiches positive oder negative Auswirkungen auf die Resultate in anderen Aufgabenbereichen ausüben. Die Einführung des Zeitaspektes schließlich gestattet es, ähnliche Beziehungen auch

in intertemporaler Hinsicht zu knüpfen. Beispielsweise kann ein hohes Bildungsniveau auf dem Wege von Produktivitätssteigerungen die Leistungsvoraussetzungen in den folgenden

Perioden verbessern.

24 Die nicht-staatlichen Entscheidungseinheiten 2.1. Abgrenzung

Führt man sich die Verhältnisse in der Bundesrepublik Deutschland vor Augen, so stellt man fest, daß hier ein quasi arbeitsteiliges, in seiner Struktur heterogenes System der öffentlichen Aufgabenerfüllung vorliegt, das über den öffentlichen Sektor (selbst in der Abgrenzung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen) hinausreicht. Neben den Gebietskörperschaften als Hauptträger der Öffentlichen Leistungserstellung treten nicht-staatliche Entscheidungseinheiten als

1) Henke bringt dies auch terminologisch zum Ausdruck, indem er in einem Modell für das Gesundheitswesen zwischen Ebenen des final output und des intermediate output unterscheidet. Vgl. K.-D. Henke: Öffentliche Gesundheitsausgaben und Verteilung. Ein Beitrag zur Messung und Beeinflussung des gruppenspezifischen Versorgungsniveaus im Gesundheitsbereich, Göttingen 1977, S. 35 ff.

2) Vgl. C. Leipert: Gesellschaftliche Berichterstattung... a.a.O., S. 104 ff.

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Anbieter öffentlicher Leistungen auf und üben dadurch Wirkungen auf die Erfüllung von Aufgaben und Zielen der öffentlichen Planung aus.

Die nicht-staatlichen Entscheidungseinheiten, die wir an dieser Stelle lediglich in institutioneller Hinsicht abgrenzen, aber noch nicht näher definieren und erläutern wollen !?, umfassen intermediäre und private Entscheidungseinheiten. Bei den intermediären Entscheidungseinheiten handelt es sich um den weiten Bereich der Parafisci und der öffentlichen Unternehmen, die in der Bundesrepublik wie auch in mehreren westlichen Industrienationen ausschließlich oder in Teilbereichen ihrer Aktivitäten mit der Wahrnehmung wichtiger öffentlicher Aufgaben betraut sind, sowie um die Rundfunkanstalten. Die privaten Entscheidungseinheiten erstrecken sich über private Unternehmen und private Haushalte bis hin zu bestimmten Organisationen ohne Erwerbscharakter wie Kirchen, Wohlfahrtsverbände etc. Sie wirken teils freiwillig (vor allem die karitativen Organisationen), teils aufgrund staatlichen Zwangs (man denke etwa an den "versteckten Staatsbedarf") an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit.

Integriert man die nicht-staatlichen Entscheidungseinheiten in das im vorhergehenden Abschnitt beschriebene Ziel-Mittel- Schema, so läßt sich dessen "institutioneller Unterbau" folgendermaßen darstellen:

1) Eine ausführliche Darstellung erfolgt im Kapitel II dieser Arbeit.

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Schaubild 2: Mitwirkende bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben

Öffentliche Aufgaben bzw. Ziele der öffentlichen Planung ji

Staat Nicht-staatliche Entscheidungseinheiten Intermediäre Ent- Private Entscheidungsscheidungseinheiten einheiten

Parafisci Öffent- Rundfunkan- Private Private Organisatio-

liche stalten Unter- Haus- nen ohne Er- Unter- nehmen halte werbscharaknehmen ter

Diese rein institutionelle Darstellung bringt allerdings zwei wesentliche Tatbestände nicht zum Ausdruck. Zum einen ist - neben dem Staat - für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben nicht, wie Schaubild 2 zunächst vermuten läßt, die Gesamtheit der aufgeführten Institutionen verantwortlich; diese decken ja den privaten Sektor einer Volkswirtschaft vollständig ab. Vielmehr wollen wir für unser weiteres Vorgehen eine funktionale Abgrenzung wählen: Es dürfen hier lediglich diejenigen Aktivitäten der nicht-staatlichen Entscheidungseinheiten Berücksichtigung finden, die sich ausschließlich

auf die Erfüllung öffentlicher Aufgaben bzw. die Erreichung öffentlicher Planungsziele richten. Soweit diese Institutionen private - nicht aber meritorische - Leistungen erbringen, beeinflußt ihr Angebot die öffentliche Aufgabenerfüllung nicht bzw. nicht unmittelbar. Darüber hinaus sind diejenigen Aktivitäten nicht-staatlicher Entscheidungseinheiten nicht zu berücksichtigen, die zwar auf die Erstellung öffentlicher Güter (im Sinne der Theorie der öffentlichen Güter) gerichtet sind, indes keine Ziele der öffentlichen Planung tangieren.

Zum anderen laufen die Aktivitäten von Staat und nicht-staatlichen Entscheidungseinheiten zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben nicht völlig isoliert voneinander ab, sondern es be-

Ulrich Ring - 978-3-631-75590-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 03:20:37AM via free access steht hier eine Fülle von teilweise interdependenten Querbeziehungen, auf die wir im folgenden Abschnitt eingehen wollen.

2.2 Bezüge zur Öffentlichen Planung

Die auf die Erfüllung öffentlicher Aufgaben gerichteten Aktivitäten nicht-staatlicher Entscheidungseinheiten tangieren die öffentliche Planung in mehrfacher Hinsicht. Auf der Ebene der monetären Inputs betrifft der "diagonale Finanzausgleich" die Öffentliche Planung direkt. Der Staat unterstützt einen Teil dieser Aktivitäten finanziell, vor allem auf dem Wege von Zuschüssen und Steuervergünstigungen.

Wesentliche Bedeutung für die öffentliche Programmplanung

und -evaluation besitzen die Einflüsse auf den verschiedenen Outputebenen. Falls die staatlichen Entscheidungsträger die Aktivitäten nicht-staatlicher Entscheidungseinheiten bei der Verfolgung ihres Zielsystems ignorieren, besteht zunächst die Gefahr, daß sie öffentliche Projekte - selbst bei anspruchsvoller Programm- bzw. Aufgabenplanung - im Planungsstadium falsch dimensionieren. Sodann ist zu erwarten, daß bei der Evaluation Projekterfolge mit Maßnahmen in Verbindung gebracht werden, die dafür zumindest nicht allein ursächlich sind.

Das bedeutet, daß die, heute häufig geforderte, Ökonomische Erfolgskontrolle auf einer unzutreffenden Bezugsbasis aufbaut.

Dies sei an einem einfachen Beispiel erläutert. Sofern die staatlichen Entscheidungseinheiten bei der Planung eines bestimmten Gesundheitsprogramms nicht berücksichtigen, daß nicht-staatliche Entscheidungseinheiten gleichzeitig ihre Aktivitäten in demselben Bereich verstärken (reduzieren), hätte dies zur Folge, daß das staatliche Programm im Verhältnis zum angestrebten Zielerreichungsgrad überdimensioniert (unterdimensioniert) ist. Die isolierte Betrachtung der staatlichen

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RE =

Maßnahmen führt außerdem zu einer unzutreffenden Bewertung des Programmerfolges, was wiederum für die Zukunft weitere Fehlplanungen befürchten läßt.

Eine anspruchsvolle Öffentliche Aufgabenplanung gründet sich, will sie die Aktivitäten nicht-staatlicher Entscheidungseinheiten in angemessener Form berücksichtigen, auf eine Effizienz- und darüber hinaus auf eine Wirksamkeitsanalyse'). Die Effizienzanalyse erfordert neben der Erfassung der Inputs

vor allem die Messung der Outputs der nicht-staatlichen Entscheidungseinheiten auf der Ebene der öffentlichen Produkte. Dies erlaubt eine Beurteilung der Effizienz der Produktion nicht-staatlicher Entscheidungseinheiten, auch im Vergleich zum Staat, läßt jedoch den Bezug zu den auf der Ebene der impact-objectives angesiedelten Öffentlichen Planungszielen noch offen. Ausgehend von den auf dieser Ebene realisierten zielen fragt die Wirksamkeitsanalyse nach dem Einfluß der Leistungen der nicht-staatlichen Entscheidungseinheiten. Sie ist erforderlich, weil die Gegenüberstellung der realisierten und der angestrebten Ziele der Öffentlichen Planung zwar Aussagen über den Grad der Zielerreichung, jedoch nicht über die Wirksamkeit eines bestimmten Einflußfaktors zuläßt. Die Realisierung der Öffentlichen Planungsziele ist regelmäßig das Resultat eines komplexen "sozialen Produktionsprozesses", innerhalb dessen die Aktivitäten der nicht-staatlichen Entscheidungseinheiten nur einen Faktor darstellen. So hängt die Lebenserwartung als Indikator des Gesundheitsstandes von

der staatlichen Gesundheitsfür- und -vorsorge, entsprechenden Leistungen nicht-staatlicher Entscheidungseinheiten, den Konsumgewohnheiten, dem Bildungsniveau, der Umweltqualität, dem Gesundheitsbewußtsein etc. ab. Aufgabe der wWirksamkeitsanalyse ist es, den Anteil am Gesamtergebnis zu isolieren,

1) Siehe hierzu Kapitel V dieser Arbeit.

Ulrich Ring - 978-3-631-75590-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 03:20:37AM via free access der auf die Aktivitäten der nicht-staatlichen Entscheidungseinheiten zurückgeht?

. Einer eindeutigen Identifizierung des kausalen Prozesses zwischen ihren Leistungen und den gemessenen Ergebnisses im Zielbereich steht allerdings die Komplexität des "sozialen Produktionsprozesses" entgegen”).

Unübersehbar ist die orädnungspolitische Brisanz der Aktivitäten nicht-staatlicher Entscheidungseinheiten. Bei positiver Betrachtungsweise fällt auf, daß die in der finanzwissenschaftlichen Literatur übliche Aufteilung einer Volkswirtschaft in einen privaten und einen öffentlichen Sektor der Realität nicht gerecht wird. In diesem idealtypischen Schema dient im privaten Sektor der Markt- und Preismechanismus als Allokationsinstrument, während im öffentlichen Sektor die (öffentliche) Planung koordiniert. Die Finanzpolitik übernimmt zunächst die Aufgabe, den Umfang des Öffentlichen Sektors abzustecken, womit zugleich auch das relative Gewicht des Koordinationsinstrumentes öffentliche Planung bestimmt wird. Sodann ist sie unmittelbar für die Versorgung mit öffentlichen Gütern zuständig. Mit Hilfe der öffentlichen Planung werden somit die nationalen Ressourcen auf den öffentlichen und den privaten Sektor sowie innerhalb des öffentlichen Sektors aufgeteilt. Die auf die Erfüllung Öffentlicher Aufgaben gerichteten Aktivitäten nicht-staatlicher Entscheidungseinheiten finden in diesem vereinfachenden Schema kei-

1) Ähnlich C. Leipert: Gesellschaftliche Berichterstattung... a.a.O., S. 123 ff.

2) Vgl. hierzu Abschnitt 2 in Kapitel V dieser Arbeit.

Ulrich Ring - 978-3-631-75590-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 03:20:37AM via free access nen Platz `. Sie implizieren zumindest, daß im privaten Sektor nicht allein der Marktmechanismus zum Zuge kommt. Daraus läßt sich allerdings nicht der Umkehrschluß ziehen, bei allen Aktivitäten nicht-staatlicher Entscheidungseinheiten zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben erfolge die Koordination mit Hilfe der öffentlichen Planung. Diese Auffassung erscheint prima facie nur in jenen Fällen als berechtigt, in denen der Staat den nicht-staatlichen Entscheidungseinheiten bestimmte Aktivitäten detailliert vorschreibt oder dies gar noch mit der Gründung eigenständiger Institutionen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben (z.B. die Träger der gesetzlichen Rentenversicherung) verbindet. Soweit nicht-staatliche Entscheidungseinheiten hingegen aus eigenem Antrieb Aktivitäten zur Erfüllung Öffentlicher Aufgaben entfalten, bleibt noch weitgehend offen, ob mittels Konkordanz oder einer Teilüberschneidung von Marktmechanismus und Öffentlicher Planung koordiniert wird oder ein gewisses Koordinationsvakuum herrscht.

Auch in normativer Hinsicht läßt sich eine umfassende Zuständigkeit der öffentlichen Planung für die Koordination der Aktivitäten des Staates und derjenigen nicht-staatlicher Entscheidungseinheiten zur Erfüllung Öffentlicher Aufgaben kaum ableiten bzw. rechtfertigen. Die oben geforderte Integration dieser Aktivitäten in die Öffentliche Aufgabenplanung bedeutet nicht, daß der Staat sie auch vollständig determinieren muß. Zwar ist derzeit noch weitgehend ungeklärt, ob die Erfüllung Öffentlicher Aufgaben durch nicht-staatliche Entscheidungseinheiten die Öffentliche

1) Formal läßt sich dieses Problem durch die Einführung eines dritten Sektors lösen. Vgl. etwa B.A. Weisbrod: Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in a Three-Sector Economy, in: M. Pfaff (Ed.): Grants and Exchange, Amsterdam, New York, Oxford 1976, S. 227-243; E. Wille: Öffentlicher Haushalt IV... a.a.O., S. 592 ff.; E. Wille: Gesamtwirtschaftliche Allokation zwischen "Markt- und Staatsversagen" - ein ordnungspolitischer Überblick, in: E. Wille (Hrsg.): Beiträge zur gesamtwirtschaftlichen Allokation. Allokationsprobleme im intermediären Bereich zwischen öffentlichem und privatem Wirtschaftssektor. Frankfurt et al. 1983, S. 1-28, S. 1 ff.

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Planung auf effektive Weise entlastet oder Fehlallokationen verursacht und zusätzliche Abstimmungsprobleme erzeugt ), a priori kann ein Koordinationsbedarf jedoch nur dort postuliert werden, wo das Angebot der nicht-staatlichen Entscheidungseinheiten aus der Sicht der Öffentlichen Planung zu

klein oder qualitativ unzureichend ist. Eine eher aktive Koordination, bei der der Staat gezielt Einfluß auf die nicht-staatlichen Entscheidungseinheiten nimmt, indem er ihnen bestimmte Aktivitäten vorschreibt, läßt sich damit allein freilich nicht rechtfertigen. Für staatliche Eingriffe mit zwangscharakter bedarf es der Voraussetzung einer Verbesserung der allokativen Effizienz”). Ist dies nicht gewährleistet,

muß sich die Öffentliche Planung im Prinzip mit einer eher passiven Koordination begnügen: Der Staat nimmt die geplanten Aktivitäten der nicht-staatlichen Entscheidungseinheiten zur Kenntnis und dimensioniert seine eigenen in quantitativer

und qualitativer Hinsicht kompensatorisch in bezug auf seine

Ziele.

In der Literatur zur Öffentlichen Planung wurden die Aktivitäten nicht-staatlicher Entscheidungseinheiten zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben bisher kaum als Teilproblem öffentlicher Planung gesehen oder gar behandelt. Die meisten Beiträge beschränken sich auf eine ausgewählte Gruppe der nicht-staatlichen Entscheidungseinheiten und befassen sich mit engum-

Bei bestimmten Mischgütern scheint einiges dafür zu sprechen, daß private Organisationen ohne Erwerbscharakter ein den heterogenen Präferenzen der Nachfrager besser entsprechendes Angebot bereitstellen können als der Staat. Vgl. U. Schmoltzi: Zur Finanzierung privater Organisationen ohne Erwerbscharakter. Monolithisches staatliches Güterangebot versus vielfältiges Angebot, in: E. Wille (Hrsg.): Beiträge zur gesamtwirtschaftlichen Allokation. Allokationsprobleme im intermediären Bereich zwischen öffentlichem und privatem Wirtschaftssektor, Frankfurt et al. 1983, S. 65-87, S. 67 ff.

Unter distributionspolitischen Zielsetzungen, die etwa bei der gesetzlichen Krankenversicherung eine wesentliche Rolle spielen, ergeben sich andere Bedingungen für staatliche Eingriffe.

Ulrich Ring - 978-3-631-75590-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 03:20:37AM via free access rissenen Fragestellungen. So existiert zu den öffentlichen Unternehmen eine Fülle von Literatur

. Bezüglich der Parafisci liegen die empirischen und theoretischen Pionierarbeiten von

Mann und Herrmann schon über 40 Jahre zurück; sie zielen überdies in erster Linie darauf ab, die finanzielle Belastung der zensiten durch die Beitragszahlungen an Parafisci zu ermitteln

Einige Arbeiten jüngeren Datums behandeln spezielle Probleme der Sozialversicherungsträger oder beziehen sich auf die

Verhältnisse bei den Parafisci in Gsterreich"!. Erst in den letzten Jahren läßt sich im Zuge einer eher funktionalen, sich am Paradigma des öffentlichen Gutes orientierenden, Betrachtungsweise eine rudimentäre Ausdehnung des Forschungsinteresses auf private Anbieter Öffentlicher Leistungen ohne Erwerbsmotive feststellen

> Auch die Theorie des Föderalismus

Stellvertretend seien hier genannt: D. Bös: Öffentliche Unternehmungen, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, hrsg. von F. Neumark, Bd. 2, 3. Aufl., Tübingen 1980, S. 1-60; C.B. Blankart: Ökonomie der öffentlichen Unternehmen. Eine institutionelle Analyse der Staatswirtschaft, München 1980.

Vgl. F.K. Mann: Die intermediären Finanzgewalten und ihr Einfluß auf Deutschlands finanzielle Belastung, in: Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik, Bd. 129 (1928), S. 219-237 sowie W. Herrmann: Intermediäre Finanzgewalten. Eine Analyse deutscher hilfsfiskalischer Gebilde im ersten Jahrzehnt nach der Stabilisierung, Jena 1936.

Vgl. etwa H. Meinhold: Fiskalpolitik durch sozialpolitische

Parafisci, Tübingen 1976; L. Hajen: Bestimmungsgründe für die parafiskalische Organisation von Krankenversicherung, Frankfurt, Bern, Cirencester 1979; D. Lepelmeier: Soziale Sicherung und Parafiskalität. Zur Einkommensumverteilungsproblematik im Bereich der Sozialversicherung, Frankfurt 1979.

Vgl. C.A. Andreae: Die parafiskalischen Gebilde in finanzwissenschaftlicher Schau, in: Festschrift Walter Heinrich. Ein Beitrag zur Ganzheitsforschung, Graz 1963, S. 333-344; C. Smekal: Die Flucht aus dem Budget, Wien 1977.

Siehe vor allem B.A. Weisbrod: The Voluntary Nonprofit Sector. An Economic Analysis, Lexington 1977; W. Kirberger: Staatsentlastung durch private Verbände. Die finanzpolitische Bedeutung der Mitwirkung privater Verbände bei der Erfüllung Öffentlicher Aufgaben, Baden-Baden 1978.

Ulrich Ring - 978-3-631-75590-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 03:20:37AM via free access in Verbindung mit der Ökonomischen Theorie der Politik erweitert inzwischen ansatzweise ihren Blickwinkel von den regionalen zu den funktionalen sowie von den staatlichen zu den nicht-staatlichen Kollektiven, was in den Begriff "funktionaler

Föderalismus" einmündete `. Ferner spielen die Aktivitäten nicht-staatlicher Entscheidungseinheiten eine wesentliche Rolle bei der Definition von (funktionalen) Staatsquoten“”. 3. Disposition

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit den staatlich veranlaßten und den freiwillig entfalteten Aktivitäten nicht-staatlicher Entscheidungseinheiten zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben in der Bundesrepublik Deutschland als Teilproblem öffentlicher Planung. Diese Aktivitäten stellen - unabhängig davon, ob die politischen Entscheidungsträger ihnen im Vergleich zu staatlichen Maßnahmen substitutiven oder eher subsidiären Charakter beimessen - ein in wirkungsanalytischer Hinsicht mit den Aktivitäten des Staates selbst im Prinzip gleichrangiges Mittel zur Realisation der Öffentlichen Planungsziele dar. Die öffentlichen Planungen bzw. ihre Träger sollten diese Art der Aufgabenerfüllung zumindest zur Kennt-

1) Vgl. G. Kirsch: Einleitung, in: G. Kirsch (Hrsg. unter Mitarbeit von J. Theiler): Föderalismus, Stuttgart, New York 1977, S. 1-14, S. 12 ff. und speziell zum Gesundheitswesen K.-D. Henke: Dezentralisierung im Gesundheitswesen. Föderalismustheoretische und andere Ansätze zur Bestimmung und Messung des Zentralitätsgrades im Gesundheitswesen, in: K.-D. Henke und U. Reinhardt (Hrsg.): Steuerung im Gesundheitswesen, Gerlingen 1983, S. 13-56.

2) Vgl. vor allem K. Littmann unter Mitarbeit von B. Krüger: Definition und Entwicklung der Staatsquote. Abgrenzung, Aussagekraft und Anwendungsbereiche unterschiedlicher Typen von Staatsquoten, Göttingen 1975, S. 17 ff. und S. 100 ff., im folgenden zitiert als: K. Littmann: Definition und Entwicklung der Staatsquote..., sowie Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen: Gutachten zur Aussagefähigkeit staatswirtschaftlicher Quoten, in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, Bonn, Nr. 90 vom 30.7.1976, S. 849-862, S. 852 f. und S. 857 £.

Ulrich Ring - 978-3-631-75590-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 03:20:37AM via free access nis nehmen. Unter einem weniger entscheidungs- als vielmehr produktionstheoretischen Blickwinkel begreift unsere Untersuchung die Aktivitäten nicht-staatlicher Entscheidungseinheiten als Bestandteil einer erweiterten öffentlichen Allokationsabteilung im Musgraveschen Sinne, bezieht allerdings auch teilweise distributionspolitische Aspekte ein, da hier in der Realität häufig Überschneidungen existieren. Als Orientierungsrahmen dient die oben dargestellte Ziel-Mittel-Hierarchie. Von unten nach oben bis hin zu den konkretisierten öffentlichen Planungszielen bzw. zur Ebene der impact-objectives fortschreitend soll die Bedeutung der Aktivitäten nicht-staatlicher Entscheidungseinheiten für die Erfüllung Öffentlicher Aufgaben aufgezeigt werden.

Im nächsten Kapitel (II), das primär die Ebene der Ausgaben bzw. monetären Inputs betrifft, untersuchen wir zunächst, auf welche Weise sich die Aktivitäten nicht-staatlicher Entscheidungseinheiten im staatlichen Budget niederschlagen können. Dabei steht weniger der Umfang als die Struktur der Aktivitäten zur Erfüllung Öffentlicher Aufgaben im Mittelpunkt. Im ersten Schritt wird analysiert, inwieweit sich auf der Basis des Funktionalbudgets gebildete Ausgabenschwerpunkte zur Kennzeichnung der Struktur der Staatstätigkeit eignen. Im Anschluß an eine Diskussion der Kriterien, die üblicherweise zur Bestimmung budgetärer Ausgabenschwerpunkte dienen, zeigen wir Einflußgrößen auf, die in der Realität Verzerrungen in bezug auf die Schwerpunkte der Staatstätigkeit hervorrufen können. Hier wirken zunächst endogene, von der öffentlichen Planung unmittelbar beeinflußbare, Faktoren als Störgrößen. Neben anderen Verzerrungsfaktoren (u.a. Öffentliche Darlehen und Gewährleistungen sowie Steuervergünstigungen) gehören zu dieser Gruppe auch die staatlich veranlaßten Aktivitäten nicht-staatlicher Entscheidungseinheiten. Um die Aktivitäten der nicht-staatlichen Entscheidungseinheiten im Sinne unseres Themas besonders herauszustellen, untersuchen wir den Niederschlag ihrer staatlich erzwungenen Aktivitäten im staatlichen Budget zunächst

Ulrich Ring - 978-3-631-75590-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 03:20:37AM via free access getrennt von den übrigen Einflußgrößen bzw. staatlichen Instrumentvariablen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Da der Staat seine Instrumentvariablen häufig insbesondere mit der Übertragung von Aktivitäten auf nicht-staatliche Entscheidungseinheiten kombiniert, nehmen wir anschließend eine zusammenfassende Analyse des Einflusses der endogenen Faktoren auf die Kennziffern zur Bestimmung von Ausgabenschwerpunkten mit Hilfe des Konzeptes der Ausgabenintensität der Öffentlichen Aufgabenerfüllung vor. Ferner problematisieren wir den Einfluß exogener, d.h. vom Staat nicht unmittelbar beeinflußbarer, Störgrößen (Veränderungen von Relativpreisen auf den staatlichen Beschaffungsmärkten und die Bevölkerungsentwicklung) auf die budgetären Ausgabenschwerpunkte.

Im zweiten Schritt erfolgt die Erweiterung von der Staatstätigkeit auf die in einer Volkswirtschaft insgesamt anfallenden Aktivitäten zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Unter diesem Aspekt rücken die freiwillig entfalteten Aktivitäten nicht-staatlicher Entscheidungseinheiten in den Brennpunkt des Interesses. Wir versuchen Anhaltspunkte dafür herauszuarbeiten, daß die Schwerpunkte dieser Aktivitäten in der Realität anders verteilt sind als diejenigen der Staatstätigkeit.