Umverteilungseffekte in Europa

Front matter

HOHENHEIMER VOLKSWIRTSCHAFTLICHE SCHRIFTEN

Umverteilungsefiekte in Europa

Eine Analyse für ausgewählte Lander

Vorwort

Die vorliegende Arbeit wurde von der Fakultät Wirtschafts- und Sozialwissenschaften der Universität Hohenheim im Wintersemester 2005/2006 als Dissertation angenommen.

Mein herzlicher Dank gilt hier zunächst meinem Doktorvater Prof. Dr. Gerhard Wagenhals sowie meinem Zweitgutachter Prof. Dr. Walter Piesch für die kompetente und tatkräftige Unterstützung während der vergangenen Jahre. Dies gilt nicht nur für diese Dissertation, sondern auch für die darüber hinausreichenden wissenschaftlichen Arbeiten und Veröffentlichungen. Herrn Prof. Dr. Harald Hagemann und Herrn Prof. Dr. Walter Habenicht danke ich für ihre Mitwirkung am Promotionsverfahren.

Meinen Kolleginnen und Kollegen vom Lehrstuhl für Statistik und Ökonometrie habe ich nicht nur für die fachliche Unterstützung, sondern vor allem auch für das sehr angenehme Arbeitsklima zu danken. Hier sind Sebastian Moll, Martina Rabe, Dr. Ulrich Scheurle, Dr. Steffen Wirth, Wolf Dieter Heinbach, Jürgen Buck, Harald Weiß, Dr. Frauke Wolf, Dr. Harald Strotmann und Prof. Dr. Gröner sowie unsere studentischen Hilfskräfte zu nennen. Nicht zu vergessen sind an dieser Stelle ebenso die Kolleginnen und Kollegen von den Lehrstühlen Finanzwissenschaft und Mikroökonomie. Unsere Sozialraumdiskussionen kann man nicht nur als äußerst erheiternd, sondern durchaus auch als sehr allgemeinbildend und horizonterweiternd bezeichnen. Unvergesslich bleiben in diesem Zusammenhang natürlich auch die gemeinsamen Fußballtippspiele einschließlich der Grillfeste zum Abschluss der Bundesligasaison.

Mein Dank gilt weiterhin der Fritz Thyssen Stiftung, die dieses Promotionsvorhaben im Rahmen eines Projektes teilweise finanziell unterstützt hat. In diesem Zusammenhang möchte ich Dr. Margit Kraus vom Zentrum für europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) für die gute Zusammenarbeit danken; die gemeinsame wissenschaftliche Arbeit war sehr bereichernd und lehrreich für mich.

Eine weitere wichtige Stütze während der empirischen Arbeiten für diese Dissertation waren die Mitarbeiter der Luxembourg Income Study (LIS). Sie haben mich bei der zum Teil sehr mühsamen Detailarbeit mit den LIS-Daten bei allen aufkommenden Fragen unterstützt. Hier möchte ich insbesondere Teresa Munzi, Ann Morissens, Paul Alkemade und David Jesuit danken.

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Ein besonderer Dank gebiihrt meinem Partner Bernhard Miiller. Ohne seine liebevolle Unterstützung und Ablenkung wären die nicht ausbleibenden ,, Frustphasen“ bedeutend schwieriger zu meistern gewesen.

Mein Dank gilt außerdem der Stiftung Landesbank Baden-Württemberg, die mit einem Druckkostenzuschuss die Veröffentlichung dieser Dissertation gefördert hat.

Stuttgart, im November 2005 Katja Hölsch

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Inhaltsverzeichnis

I Einleitung

II Institutionelle Grundlagen

1 Einführung in die Thematik der Sozialsysteme 1.3 Klassifizierung von Sozialsystemen. ... 2... 22022000. 1.4 Wirkung von Transfers: ein Überblick... . 2... 22.2...

2 Sozialsysteme der untersuchten Länder 2.1 Deutschland . . 22:22 HK EEE ren 2.1.1 Überblick 4444454455 oo pe bho e gyn 4 oo 2.1.2 Arbeitslosigkeit ...:.:: 222m. 2.14. Jnvaliditat +4 ¢ 26 s-4 0 2.40 0 we aaa ah ar 22- Finnlands sx oo oe ae a ae rn oe ee 221 Überblick acusoeuncretaedesieeervenaaa 224. Maldis 23 2% 2222 00000 au EER Soe 2.2.6 Mindestsicherung . . «2% 2, 2.02. a oes 2.3. Prankreich. ; 2... & = 0 #4. 24 80 6 de ay 44% Ara Gwe in 231. Überblick o.4.0 054-5 8 0400 ersehen

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Vil

2.3.2 Arbeitslosigkeit .... 2.222 Como onen. 62 24A Aalen: sepermainan BO oh ee oe Oe ee 70 24.1 Überblick .. 0.0.0.0... .0. 0.0000. ee ee en 70 2.44 Invalidität .... aaa aaa 76 2.46 Mindestsicherung . ... 2.2: 2.222. 80 251 Überblick -seregenn e ee md ont ea 82 2.5.2 Arbeitslosigkeit . ..: 2:22 2m onen 84 2.5.4 Invalidität u 2.8 «a oso eR eRe a a na eh 90 2.6 Vergleich der Ländersysteme . ... 2... 2. 2 222er. 95

III Theoretische Grundlagen: Ungleichheit und Armut 101 3 Ungleichheit 103 3.2.2 Deskriptive Maße : 22. 5405 4 he eee 8 0 u Ee ee 106 4 Armut 115 4.2 Armutsmaße . .. Corn 116

VIII

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IV Empirischer Teil 123 5 Daten und Methoden 125 6 Empirische Ergebnisse 139 62 Ungleichhétt.; <s sès 482808 22402 54 eee eed wae x 143 0222 Finnland 24. 22 #24 5124-8 2 Gh HES 154 6.2.24 Italien’. «2 2.04 #8 04 68 ode HE a 161 6.2.3.2 Finnland « ze wo wo as ana Gow Ha Fed 173 6234 ‚Italien u 28 se 2yerazussos oe eee 4 176 6.2.4 Transfers in den Ländern: Zusammenhang mit Ausgaben 181

6.2.5.4 Leistungen bei Arbeitsunfallen und Berufskrankheiten Ging. 22 waere AOS OS ae 192 IX

6.3

6.2.6

6.3.3

6.3.4 6.3.5

6.3.6

6.2.6.4 Leistungen bei Arbeitsunfällen und Berufskrank- E Le o 4.8 @ oo aoe na Se OE YS ee Ge 205 Transfers im Landervergleich: Zusammenhang mit Aus- PADEN 2G ea 3 hee be eRe be eee eee ae 211 bac Me ane Gah ae ee ae We es we ee 214 6322 Finnland 22.202. 2 ER eur eh 229 6.3.2.3 Frankreich... 2.2.22: 22 Coon 235 6.3.2.4 Italien . 2... 222. oo onen Hi o a 238 63.32 FTimnond 2 2.2 «46 6454 2, a SR er oe 4 248 6.3.3.3 Frankreich: <<... 22482 4 8 8, 2. 20. 004 250 63.34 Itälen » . 66 eee cine be ee dere 202 Transfers in den Ländern: Zusammenhang mit Ausgaben 257 6.3.5.4 Leistungen bei Arbeitsunfallen und Berufskrankheiten. » a. 48 ka us an Boe EERE ESS 268

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6.3.6.4 Leistungen bei Arbeitsunfällen und Berufskrank-

Heben: saasa he book e So Ga bee we BRO A 286

6.3.7 Transfers im Ländervergleich: Zusammenhang mit Aus- BADE gee eee Bee eee ey Be ee See de 293 V Fazit 297 Anhang 313 A Sozialausgaben in der EU 313 B Umrechnungskurse 314 Literaturverzeichnis 315 XI

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Tabellenverzeichnis

XII

1.1

2.1

2:2

2.3

2.4 2.9

5.1 9.2

6.1

6.2

6.3

6.4

6.5

6.6

6.7

Vier Gruppen von Sozialsystemen für EU15 ohne Luxemburg. . 20

Anteile am Eckregelsatz der laufenden Hilfe zum Lebensunter- Der Grundbetrag und die gesetzlich festgelegten Relationen für weitere Personen, Finnland... :..:::: 22 2 2 2 nr. 59

Der Grundbetrag für die Mindestsicherung und die Verhältnisse

Verhältnisse der Leistungen des Income Support für einzelne Fallzahleni. «6.4.4 44% @ ee &¢ oat ewe kkr enren 130 Rangkorrelationen: Effektivität - Ausgabenanteile für Transfer- Rangkorrelationen: Effizienz - Ausgabenanteile für Transferver- Rangkorrelationen: Effektivität - Ausgabenanteile für Transfers Rangkorrelationen: Effizienz - Ausgabenanteile für Transfers im Armutsgrenzen 1994/95 und 1999/2000 als Anteile am Median und arithmetischen Mittel (in Verbrauchergeldparitäten) . . . . 216

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6.8

6.9

6.10

6.11

Al

Rangkorrelationen: Effektivitat - Ausgabenanteile fiir Transfer- Rangkorrelationen: Effizienz - Ausgabenanteile für Transferver- Rangkorrelationen: Fffektivität - Ausgabenanteile für Transfers Rangkorrelationen: Effizienz - Ausgabenanteile für Transfers im Ausgaben für Sozialleistungen in der EU nach Funktionsgrup- XIII

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Abbildungsverzeichnis

3.1

6.15 6.16

6.17

6.18

6.19 6.20

XIV

Lorenzkurve . .. 2 2 CC onen. 107 A, im Ländervergleich .. . 2222 2. onen nn 146 Reduktion Gini, Arbeitslosengeld (Italien einschl. Leistungen

Reduktion A; und Gini, Krankengeld im Ländervergleich . . . . 189

Reduktion A, und Gini, Leistungen bei Invalidität im Ländervergleich u = 4 caste BREE ed need Zah 190 Reduktion A; und Gini, Leistungen bei Arbeitsunfällen und Be- Reduktion A, und Gini, Leistungen bei Erwerbsunfähigkeit im Laändervergleich oa 4% 4. 5 04 se ga wa geb RADE ES BH 195 Reduktion A, und Gini, Mindestsicherung im Ländervergleich . 196 Reduktion A, und Gini, Mindestsicherung einschließlich Wohngeld im Ländervergleich ... 2.222: Corner 198

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6.21

6.22 6.23

6.24

6.25

6.26

6.27

6.40 6.41

6.42 6.43

6.44 6.45

Effizienzindikator A, und Gini, Arbeitslosengeld im Länderver-

Effizienzindikator A, und Gini, Krankengeld im Ländervergleich 203 Effizienzindikator A, und Gini, Leistungen bei Invalidität im

Ländervergleich . ...: 2:22 Cm on 205 Effizienzindikator Gini, Leistungen bei Arbeitsunfällen und Be- Effizienzindikator A; und Gini, Leistungen bei Erwerbsunfähigkeit im Ländervergleich . ... 2:2: Connor 208 Effizienzindikator A, und Gini, Mindestsicherung im Länderver- Be ne een 209 Effizienzindikator A, und Gini, Mindestsicherung einschließlich FGT% im Landervergleich ... 2.2.2222 22 onen 220

Reduktion Armutsquote und Armutslücke (PGR), Deutschland . 224 Reduktion FGT, und Einkommenslücke (IGR), Deutschland . . 225 Reduktion Armutsquote und Armutslücke (PGR), Finnland . . 230

Reduktion FGT2 und Einkommenslücke (IGR), Finnland . . . . 231 Reduktion Armutsquote und Armutslücke (PGR), Frankreich . . 236 Reduktion Armutsquote und Armutsliicke (PGR), Italien . . . . 239 Reduktion Armutsquote und Armutsliicke (PGR), Vereinigtes

KONIGTCIChis «644-08 & hee oS Oo od Ge Cah es ee Bs 243 Effizienzindikator Armutsquote und Armutsliicke (PGR), Finn-

lan aes y Ba ee ee a a Se oe oe eo 249 Effizienzindikator Armutsquote und Armutslücke (PGR), Frank-

TE op is te. dp Us as Bree a, Se ae Ge a Be ee ee 251

Effizienzindikator Armutsquote und Armutsliicke (PGR), Italien 252 Effizienzindikator Armutsquote und Armutslücke (PGR), Ver-

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6.46

6.47

6.48

6.49

6.50

6.51

6.52

6.53

6.54

6.55

6.56

6.57

6.58

6.59

6.60

6.61

6.62

XVI

Effizienzindikator Einkommenslücke (IGR) und FGT», Vereinigtes Königreich . ... 2... 2: 22mm nennen. 256 Reduktion Armutsquote und Einkommenslücke (IGR), Arbeits-

Reduktion Armutsquote und Einkommenslücke (IGR), Arbeitslosengeld (Italien einschl. Leistungen bei Teilarbeitslosigkeit) im Reduktion Armutsliicke (PGR), Krankengeld im Landervergleich 264 Reduktion Armutsquote und Einkommensliicke (IGR), Leistun- Reduktion Armutsquote und Armutslücke (PGR), Leistungen bei Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten im Ländervergleich . 269 Reduktion Armutsquote und Einkommenslücke (IGR), Leistun-

Reduktion Armutsquote und Einkommenslücke (IGR), Mindestsicherung im Ländervergleich. ... 2.2.2222 220 272 Reduktion FGT,2 und Sen-Maß, Mindestsicherung im Ländervergleich £4 ie Gute Ree he Em od HOS Re Oe SEES 273 Reduktion Armutsquote und Einkommensliicke (IGR), Mindest- Reduktion FGT2, Mindestsicherung einschließlich Wohngeld im Ländervergleich .. 2... 2 2 Como 276 Effizienzindikator Armutsquote und Armutslücke (PGR), Ar- Effizienzindikator Einkommenslücke (IGR), Arbeitslosengeld im

Effizienzindikator Einkommenslücke (IGR), Arbeitslosengeld (Italien einschl. Leistungen bei Teilarbeitslosigkeit) im Länderver-

Cle oa ck Reha ae RE ERR ee hee oe eee 281 Effizienzindikator Armutsquote und Armutsliicke (PGR), Kran-

Effizienzindikator Einkommenslücke (IGR), Krankengeld im Ländervergleich . .. 22 22 aaa 284 Effizienzindikator Armutsquote und Armutslücke, Leistungen

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6.63 Effizienzindikator Armutsquote, Leistungen bei Arbeitsunfallen

6.64 Effizienzindikator Armutsquote und Einkommensliicke (IGR),

6.65 Effizienzindikator Armutsquote und Armutsliicke (PGR), Min- 6.66 Effizienzindikator Einkommenslücke (IGR), Mindestsicherung im Ländervergleich . . .. 2:22 CC ron.

6.67 Effizienzindikator Armutsquote und Armutslücke (PGR), Mindestsicherung einschließlich Wohngeld im Ländervergleich ... .

6.68 Effizienzindikator Einkommensliicke (IGR), Mindestsicherung

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XVII

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Einleitung

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In der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen, Artikel 22 und 25, vom 10. Dezember 1948 wird die Bedeutung des Zugangs zu sozialen Leistungen hervorgehoben, indem soziale Sicherheit als Menschenrecht deklariert wird. Soziale Sicherheit steht wegen ihrer Bedeutung für das tägliche Leben vieler Menschen häufig im Mittelpunkt des öffentlichen Interesses. Dies gilt in Zeiten wirtschaftlicher Probleme und z.T. anhaltend hoher Arbeitslosigkeit in besonderem Maße auch für Europa.

Ihrer Bedeutung entsprechend wurden bereits viele wissenschaftliche Studien durchgeführt, die die soziale Sicherung aus unterschiedlichsten Blickwinkeln zum Thema haben. Der für diese Arbeit relevante Aspekt betrifft die empirische Untersuchung der Umverteilungswirkungen von Sozialtransfers. Umverteilungswirkungen können dadurch erfasst werden, dass die Wirkung der Sozialtransfers auf die Ungleichheit und Armut der Einkommensverteilung untersucht wird. Beispiele für die Analyse der Umverteilungswirkungen in Bezug auf Armut sind Kim (2000), Behrendt (2000, 2002) oder Sainsbury und Morissens (2002). Entsprechende empirische Analysen bezüglich Ungleichheit wurden z.B. in Castles und Mitchell (1992), De Nardi et al. (2000), Beblo und Knaus (2001), Bradley et al. (2003) oder Becker (2003) vorgenommen. Eine Untersuchung beider Aspekte fand z.B. in Mitchell (1991), Burri (1998), Fritzell (2001), Heady et al. (2001), Ritakallio (2002), Hills (2004) oder Förster und d’Ercole (2005) statt. Gemeinsam ist den genannten Arbeiten, dass sie, wenn auch in unterschiedlicher Form, die Einkommensverteilung vor und nach Sozialtransfers berücksichtigen, um die Umverteilung zu beurteilen. Da die Umverteilung durch Sozialtransfers auch im Mittelpunkt dieser Arbeit steht, wird dem Ansatz, dass die Einkommensverteilung vor und nach entsprechenden Transfers berücksichtigt wird, grundsätzlich gefolgt.!

Die Vorgehensweise in dieser Arbeit unterscheidet sich allerdings von den bisher zitierten durch folgende Aspekte. Im Gegensatz zur Mehrzahl der bisher durchgeführten Studien? werden nicht die Umverteilungswirkungen der

!Andere Ungleichheits- und Armutsstudien, wie z.B. Biewen (2000), Goerlich und Mas (2001), Atkinson (1996) oder Burniaux et al. (1998) präsentieren dagegen die Ergebnisse für das Ungleichheits- bzw. Armutsniveau nach Transfers und/oder Steuern, womit eine Beurteilung der Umverteilungswirkung nur schwer vorgenommen werden kann, da keine Informationen über die Verteilung vor Steuern und/oder Transfers vorliegen.

?Wie z.B. in Fritzell (2001) wird nur die Umverteilung der Gesamtheit an Transfers berücksichtigt, in Sainsbury und Morissens (2002) erfolgt immerhin eine Einschränkung auf die Gesamtheit der bedürftigkeitsgeprüften Transfers.

Katja Hölsch - 978-3-631-75544-0 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 03:46:52AM via free access gesamten Sozialtransfers betrachtet, sondern es wird untersucht, wie sich einzelne ‘Transfers auf die Ungleichheit und Armut der Einkommensverteilung auswirken. Bei vielen empirischen Armuts- und Ungleichheitsstudien werden außerdem nur wenige Armuts- bzw. Ungleichheitsmaße verwendet.? Wie in Teil III dargestellt werden wird, unterscheiden sich Armuts- bzw. Ungleichheitsma- Be durch verschiedene Eigenschaften. Dadurch kann es durchaus vorkommen, dass unterschiedliche Maße die Armut bzw. Ungleichheit für eine vorliegende Einkommensverteilung unterschiedlich beurteilen. Daher werden in dieser Arbeit eine Vielzahl verschiedener Ungleichheits- und Armutsmaße zur Beurteilung der Umverteilungseffekte herangezogen, um einer „einseitigen“ Bewertung durch nur ein oder wenige Maße vorzubeugen. Als weiterer Mangel bei der Mehrzahl der bislang vorliegenden Studien, die ihre Ergebnisse auf Basis von Stichproben ermitteln, ist zu nennen, dass Stichprobenfehler nicht berücksichtigt werden.* In der vorliegenden Studie werden dagegen für die ermittelten Ergebnisse Konfidenzintervalle und Standardfehler mit Hilfe des Bootstrapping-Verfahrens berechnet, um inferenzstatistische Aussagen treffen zu können.” Insbesondere werden erstmals auch Konfidenzintervalle für die Reduktion eines Armuts- und Ungleichheitsmaßes durch einen Transfer, also die Umverteilungswirkung, berechnet. Zusätzlich zur bloßen Reduktion eines Armuts- oder Ungleichheitsmaßes, die im Folgenden als Effektivität bezeichnet wird, wird in dieser Arbeit weiterhin berücksichtigt, dass diese Umverteilungswirkungen durch unterschiedlich hohe Ausgaben zu Stande kommen. Dies erfolgt durch den Einbezug eines Effizienzindikators. Korpi und Palme (1998) behaupten, dass institutionelle Strukturen einen signifikanten Einfluss auf die Umverteilungsprozesse und die Reduktion von Armut und Ungleichheit haben.’ Dementsprechend bilden Korpi und Palme Typologisierungen von Wohlfahrtsstaaten, um diesen Zusammenhang zu untersuchen. Auch Kraus (2004)

3In Arbeiten zur Ungleichheit wird oft nur der Gini-Koeffizient verwendet, wie z.B. in Castles und Mitchell (1992), Ritakallio (2002) oder Bradley et al. (2003), Arbeiten zur Armut sind häufig auf die Berechnung der Armutsquote beschränkt, z.B. in Korpi und Palme (1998), Barr (1992) oder Ritakallio (2002).

4Als Ausnahmen sind Biewen (2000), Heinrich (1998a,b,c) oder Moran (2005) zu nennen.

5Zum methodischen Vorgehen vgl. Kapitel 5.4.

6Zur genauen Erklärung der Messung von Effektivität und Effizienz vgl. Kapitel 5.3.

TIn eine ähnliche Richtung zielen Leibfried et al. (1995), die vermuten, dass verschiedene Typen von Wohlfahrtsstaaten sich unterschiedlich auf individuelle Lebensläufe und damit auf das jeweilige Armutsrisiko auswirken.

Katja Hölsch - 978-3-631-75544-0 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 03:46:52AM via free access analysiert ausgehend von einer Klassifizierung von Wohlfahrtsstaaten, bei der sie die einbezogenen Lander verschiedenen Clustern zuordnet, den Zusammenhang zwischen Ausgestaltung und Umverteilungswirkungen. Dies dient zwar als Ausgangspunkt dieser Arbeit, allerdings werden im Folgenden die Umverteilungswirkungen nicht fiir Cluster betrachtet, sondern fiir fiinf einzelne Lander herausgegriffen.? Bei den fünf Ländern handelt es sich um Deutschland, Finnland, Frankreich, Italien und das Vereinigte Königreich, es erfolgt also eine Beschränkung auf europäische Wohlfahrtsstaaten.!" Dabei wird nicht von den Umverteilungseffekten der gesamten Sozialtransfers ausgegangen, sondern die Analyse erfolgt anhand ausgewählter Transfers. Flora und Heidenheimer (1982: 25) nennen drei Mittel, mit denen Wohlfahrtsstaaten ihre Ziele der Sicherheit und Gleichheit!! erreichen wollen: die direkte Zahlung von Geldleistungen, die direkte Versorgung mit Sach- bzw. Serviceleistungen und eine indirekte Ausweitung von Leistungen über Steuernachlässe. Diese Arbeit widmet sich ausschließlich dem ersten Punkt. Die Hauptfunktion dieser Zahlungen sind die Aufrechterhaltung von Einkommen für typische Phasen der Nichtbeschäftigung wie Mutterschaft, Kindheit, Aus- und Weiterbildung, Alter oder Witwenschaft und auch untypischer Situationen wie der Unfähigkeit zu arbeiten aufgrund von Krankheit, Verletzungen oder Invalidität und letztendlich Arbeitslosigkeit der aktiven Arbeitsbevölkerung. In dieser Arbeit werden die „typischen Phasen“ der Nichtbeschäftigung, die oben aufgeführt wurden, ausgeklammert. Der Fokus soll auf nicht wünschenswerten bzw. „nicht natürlichen“, unvorhergesehenen Situationen und damit auf den zuletzt genannten Gründen liegen. Konkret werden also die Geldleistungen bei Arbeitslosigkeit, Krankheit, Invalidität, Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten sowie die Mindestsicherung näher analysiert.!? Deren konkrete Ausgestaltung wird näher erläutert und in Zusammenhang mit den durch diese Transfers erzeugten Umverteilungswir-

In Kapitel 1.3 wird näher auf die von Kraus (2004) vorgestellte Typologie eingegangen.

Zur Auswahl der Länder siehe Kapitel 1.3. Durch die Auswahl einer begrenzten Anzahl von Ländern, also dem „Loslösen“ von den Klassifizierungen, wird es erst möglich, solch detaillierte Analysen wie in dieser Arbeit durchführen zu können.

10Dabei werden nur Länder Europas mit einbezogen, die schon vor dem Beitritt der osteuropäischen Länder zum 1.5.2004 Mitglied der Europäischen Union waren, also Länder der so genannten EU15. Dementsprechend beziehen sich im Folgenden zur Vereinfachung die Begriffe „Europa“ bzw. „europäisch“ nur auf die EU15-Länder.

11Zu den Zielen von Wohlfahrtsstaaten vgl. auch Kapitel 1.1.

12Dabei sei allerdings betont, dass privat organisierte Versicherungszweige, wie z.B. eine private Versicherung bei Berufsunfähigkeit, nicht betrachtet werden.

Katja Hölsch - 978-3-631-75544-0 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 03:46:52AM via free access kungen gebracht. An dieser Stelle sei darauf hingewiesen, dass hier nur die Leistungsseite und nicht die Finanzierungsseite der Transfers betrachtet wird. Zwar spielen beide Seiten eine Rolle bei der Umverteilung durch Sozialtransfers, es soll hier aber eine Beschränkung auf die Leistungsseite erfolgen. Die Berücksichtigung der Finanzierungsseite ist aus methodischer Sicht in diesem Rahmen schwer realisierbar. Dabei ergeben sich vielfache Probleme, z.B. erfolgt für beitragsfinanzierte Leistungen häufig eine aus Steuermitteln erbrachte Zuschussfinanzierung bzw. Defizitdeckung,'? was eine genaue Zurechnung auf einzelne Haushalte sehr erschwert und die Ergebnisse durch zu treffende Vereinfachungsmaßnahmen womöglich eher verfälscht, als neue Erkenntnisse zu erbringen. Daher erfolgt hier eine Beschränkung auf die Leistungsseite der Transfers. Von diesen ist zu erwarten, dass sich durchaus deutliche Umverteilungseffekte beobachten lassen, so weist z.B. Barr (1992: 776) darauf hin, dass Transfers höhere Umverteilungseffekte erzeugen als Steuern.

Bradshaw (1994) schlägt vor, vergleichende sozialpolitische Studien nach folgenden Dichotomien einzuordnen: einerseits kann unterschieden werden in Mikro- oder Makrostudien, andererseits in Input- und Outcomeseite. Makrostudien konzentrieren sich auf der Inputseite auf die Erklärung wohlfahrtsstaatlichen Handelns, z.B. auf die Rolle von Parteien oder Gewerkschaften.!? Die Outcomeseite der Makrostudien behandelt die Auswirkungen des Wohlfahrtsstaates auf Gesellschaft und Wirtschaft, z.B. auf das ökonomische Wachstum. !5 Der Unterschied zwischen Input und Outcome bezieht sich also auf die Policyinstrumente und was diese bewirken. Die vorliegende Arbeit ist allerdings den Mikrostudien zuzuordnen. Es wird dabei sowohl die Inputseite betrachtet, die die Analyse verschiedener Systeme umfasst, als auch der Outcomeaspekt, der den Einfluss der Systeme auf Individuen bzw. Haushalte untersucht. Die Inputseite wird hier anhand europäischer Sozialsysteme angegangen, wobei detailliert die Ausgestaltung ausgewählter Transfers in fünf europäischen Ländern vorgestellt wird. Die Outcomeseite wird über die Auswirkungen der Ausgestaltung verschiedener Transfers auf Ungleichheit und Armut der Einkommensverteilungen sowie über die Effizienz untersucht.

Das Vorgehen zur Untersuchung des Zusammenhangs zwischen institutio-

13Dies ist z.B. bei der Arbeitslosenversicherung in Deutschland der Fall. 14 Als Beispiele sind Wilensky (1975) oder Esping-Andersen (1990) zu nennen. Beispiele hierfür sind Cameron (1985) oder Arjona et al. (2001).

Katja Hölsch - 978-3-631-75544-0 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 03:46:52AM via free access neller Ausgestaltung und Umverteilungswirkungen ist folgendermaßen: Zuerst werden in Teil II die institutionellen Grundlagen beschrieben. Eine Einführung in die Thematik der Sozialsysteme (Kapitel 1) dient dabei der Klärung des Begriffs des Wohlfahrtsstaates (Kapitel 1.1), der Erläuterung der Traditionen und Strategien europäischer Sozialsysteme (Kapitel 1.2) und der Vorstellung von Klassifizierungen von Sozialsystemen (Kapitel 1.3), wobei hier in erster Linie auf die von Kraus (2004) vorgestellte Klassifizierung eingegangen wird. Den Abschluss von Kapitel 1 bildet eine Übersicht über bisherige Studien bzw. Thesen zur Wirkung von Transfers (Kapitel 1.4). Hierbei soll aufgezeigt werden, welche Möglichkeiten und bisherigen Ergebnisse zur Erklärung von Umverteilungswirkungen bereits bestehen, und wie in dieser Arbeit auch im Hinblick auf eine Erweiterung der bisherigen Vorgehensweisen vorgegangen wird. Dabei werden folgende Einflussfaktoren auf die Umverteilungswirkung aufgezeigt: die grundsätzliche Ausgestaltung in Bezug auf Targeting in Form von Bedürftigkeitsprüfungen sowie die Tatsache, dass es sich um einkommensabhängige oder pauschale Transfers handelt, und die detaillierten Ausgestaltungsmerkmale der Transfers. Weiterhin beeinflussen die Ausgaben für einen Transfer dessen Wirkung. In Kapitel 2 wird die Ausgestaltung der ausgewählten Transfers für die fünf Länder ausführlich dargestellt, um im empirischen Teil einen Rückgriff auf diese Regelungen zur Erklärung der beobachteten Effekte zu ermöglichen. Teil III dient der Erläuterung der theoretischen Grundlagen für die im empirischen Teil angewendeten Ungleichheits- und Armutsmaße. Dabei wird zunächst auf Ungleichheit (Kapitel 3) und anschließend auf Armut (Kapitel 4) eingegangen.

Bevor in Teil IV, der den Hauptteil dieser Arbeit darstellt, die empirischen Ergebnisse vorgestellt werden, dient Kapitel 5 der Erklärung des methodischen Vorgehens. Dabei wird zunächst auf die verwendete Datenbasis (Kapitel 5.1) und die gewählte Untersuchungseinheit bzw. das entsprechende Untersuchungsmerkmal einschließlich der für die Berechnungen verwendeten Variablen mit ihren Inhalten eingegangen (Kapitel 5.2). In Kapitel 5.3 wird die Messung von Effektivität und Effizienz erläutert. Zum Abschluss der Betrachtung dieser methodischen Grundlagen werden die Anwendungsmöglichkeiten des so genannten Bootstrapping im Zusammenhang mit der Ungleichheits- und Armutsmessung in Kapitel 5.4 dargelegt. In Kapitel 6 erfolgt die Vorstellung der empirischen Ergebnisse. Kapitel 6.1 gibt zu Beginn einen Überblick über das Vorgehen bei der Analyse. Die Beschreibung der Ergebnisse erfolgt getrennt

Katja Hölsch - 978-3-631-75544-0 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 03:46:52AM via free access nach Ungleichheit (Kapitel 6.2) und Armut (Kapitel 6.3), die detaillierte Vorgehensweise ist Kapitel 6.1 sowie den Einführungen zu den jeweiligen Unterkapiteln zu entnehmen. Die Darstellung der Ergebnisse wird dabei mit den Ausgestaltungsmerkmalen, die in Kapitel 2 vorgestellt wurden, verknüpft.

Der abschließende Teil V dient der Zusammenfassung der gewonnenen Erkenntnisse. Dabei wird nochmals der Zusammenhang mit den in Kapitel 1.4 identifizierten Einflussfaktoren auf die Umverteilung hergestellt, also wie sich die Höhe der Ausgaben, bedürftigkeitsgeprüfte vs. nicht bedürftigkeitsgeprüfte und pauschale vs. einkommensabhängige Transfers auswirken und inwiefern sich detailliertere Ausgestaltungsmerkmale in den Umverteilungswirkungen widerspiegeln.

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Teil II

Institutionelle Grundlagen

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Kapitel 1 Einführung in die Thematik der Sozialsysteme

1.1 Der Begriff des Wohlfahrtsstaates

Für den Begriff des Wohlfahrtsstaates findet sich in der Literatur keine einheitliche Definition.! Barr (1992: 742) bezeichnet den Wohlfahrtsstaat nach Lampman (1984) als einen Kurzbegriff für Staatsaktivitäten in den Bereichen Gesundheitsvorsorge, Ausbildung sowie Wohlfahrtsleistungen für Ernährung, Unterkunft und anderes in Form von Geld- oder Sachleistungen. Ploug (1999: 1) nennt folgende Definition: „The welfare state is a national compromise’ in policy areas that are charged with potential conflicts.“ Diese Umschreibung lässt schon klar erkennen, dass Wohlfahrtsstaaten mit Problemen zu kämpfen haben, die im Folgenden noch erläutert werden. Die bisher genannten Definitionen beziehen sich auf den international gebräuchlichen Begriff „welfare state“. Leisering (2001: 164) unterscheidet explizit die Begriffe Wohlfahrtsstaat und Sozialstaat, wie dies in Deutschland üblich ist. Durch diese zwei Variationen soll eine Sozialpolitik, die die Freiheit des Einzelnen und den Markt als Prinzip akzeptiert (Sozialstaat) von einem System der staatlichen Versorgung und Kontrolle (Wohlfahrtsstaat) abgegrenzt werden, wobei Deutschland sich dem Sozialstaatsprinzip verschrieben hat.? Die Aufgaben und Ziele von

1Zur Problematik der Definition des Begriffes siehe z.B. Barr (1998: 6ff). Das Sozialstaatsgebot ist im Grundgesetz verankert, siehe dazu Kapitel 2.1.1.

Wohlfahrtsstaaten werden in der Literatur ausführlich dargestellt.? Als übergeordnete Ziele werden dabei die Armutslinderung bzw. -prävention und die Umverteilung von Einkommen genannt. So soll der Wohlfahrtsstaat eine Absicherung gegen Risiken bei Marktversagen, z.B. bei Ineffizienzen auf dem Arbeitsmarkt, bieten, die Schwankungen des Einkommens tiber den Lebenszyklus sollen abgeschwächt werden, es soll ein Sicherheitsnetz zur Verfügung gestellt werden, wenn z.B. die Familie keine Hilfe mehr bieten kann. Erwähnenswert ist hierbei, dass neben der bloßen Reduktion von Armut und Ungleichheit in Europa immer mehr auch die Aspekte des gesellschaftlichen Zusammenhalts, der sozialen Integration und Vermeidung von sozialer Ausgrenzung in den Vordergrund rücken. Die Diskussion um soziale Ausgrenzung kam im Frankreich der sechziger Jahre auf und fand von dort weitere Verbreitung in Europa. In den achtziger Jahren griff die Europäische Kommission den Begriff auf, inzwischen ist die Bekämpfung sozialer Ausgrenzung zum offiziellen Ziel der EU geworden.* Die Definition von sozialer Ausgrenzung ist nicht exakt abgrenzbar und reicht in der Literatur von der synonymen Benutzung für Armut bis zur Einbeziehung vielfältigster Aspekte, die die Integration des Einzelnen in die Gesellschaft betreffen. Eine Untersuchung der EU zum Phänomen der sozialen Ausgrenzung findet sich z.B. in Mejer (2000).°

Neben reinem Altruismus verfolgt der Staat allerdings unter Umständen auch andere Ziele. So wird argumentiert, dass Sozialleistungen für mehr Kaufkraft sorgen und dazu beitragen, die Wirtschaft in Schwung zu halten. Werden Sozialleistungen nicht ausreichend gewährt, besteht auch die Gefahr der Schwächung der Nation z.B. durch niedrige Geburtenraten bei fehlender Unterstützung von Familien. Der Staat hat die Möglichkeit, über Sozialleistungen den Bürgern das Gefühl zu geben, dass er sich um sie kümmert, was evtl. die Opferbereitschaft der Bürger in Notsituationen erhöht. Sozialpolitische Maßnahmen können weiterhin benachteiligte Gruppen „ruhig stellen“ und so Unruhen verhindern. So wollte auch Bismarck soziale Unruhen der stärker wer-

3Vgl. zu den Zielen und Aufgaben von Wohlfahrtsstaaten z.B. Judge (2001), Barr (1992), Hills (1993), Goodin et al. (1999), Dixon (1999).

4 Auf der Tagung des Europäischen Rates im Dezember 2000 in Nizza wurde ein Aktionsprogramm gegen soziale Ausgrenzung für die Jahre 2001 - 2005 beschlossen. Die Generaldirektion Beschäftigung und Soziales bezeichnet die Bekämpfung von sozialer Ausgrenzung als eine ihrer Hauptaufgaben. Vgl. dazu Europäische Gemeinschaften (2004).

5Zu möglichen Definitionen bzw. weiteren Studien vgl. z.B. Paugam (1998), Barnes et al. (2002), Tsakloglou und Papadopoulos (2002) oder Stewart (2003).

denden Arbeiterklasse verhindern, indem er verschiedene Sozialversicherungen einführte. Und letztendlich hat jede Regierung ein Interesse daran, auch nach der nächsten Wahl ihre Position wieder einzunehmen und dementsprechend wird sie sich nach den Wünschen der Wähler nach ausreichenden Sozialleistungen richten.’

Die Entwicklung der westlichen Wohlfahrtsstaaten seit dem zweiten Weltkrieg unterteilt Snower (1998) in zwei Phasen. Die erste war gekennzeichnet durch Wirtschaftswachstum, geringe Arbeitslosigkeit und Bevölkerungswachstum, der Wohlfahrtsstaat wuchs. In der zweiten Phase, deren Beginn Snower mit der ersten Ölkrise 1973 terminiert, sehen sich die westlichen Staaten mit makroökonomischen Schocks und damit einhergehend einer steigenden Arbeitslosigkeit, Rezession, einer alternden Bevölkerung und der Auflösung traditioneller Familienstrukturen konfrontiert. Diese Faktoren verursachten und verursachen noch heute Probleme des Wohlfahrtsstaates, was unter anderem zu Einschränkungen bei Leistungen und zu Reformbedarf führt. Auch Dixon (1999: 266) spricht als wesentliche Probleme das Altern der Bevölkerung, ein sich abschwächendes Wirtschaftswachstum sowie das anhaltend relativ hohe Niveau der Arbeitslosigkeit an. Esping-Andersen (1999: 2) geht noch weiter, indem er nicht erst für die Probleme seit den siebziger Jahren die Krise des Wohlfahrtsstaates ausruft, sondern zu verschiedenen Zeiten Symptome einer dauernden Krise des Wohlfahrtsstaates nennt: In den fünfziger Jahren schrieb die politische Rechte dem Wohlfahrtsstaat zu, Inflation zu fördern und dem Wachstum zu schaden, in den sechziger Jahren mahnte die Linke, dass keine Gleichheit erreicht wurde und zu viel Bürokratie herrsche, Ende der siebziger, Anfang der achtziger Jahre bedrohten Stagflation und Arbeitslosigkeit den Wohlfahrtsstaat, weiterhin herrschte die Befürchtung, dass die Regierungen überfordert wurden mit den an sie gestellten Anforderungen. In den neunziger Jahren stehen laut Esping-Andersen schließlich die Probleme durch Globalisierung, Arbeitslosigkeit, mangelnde Flexibilität, Ungleichheit und soziale Ausgrenzung sowie das Auflösen familiärer Bindungen im Vordergrund.

6Siehe dazu Kapitel 2.1.1.

7Mit diesem Aspekt beschäftigt sich die Ökonomische Theorie des politischen Handelns in der Demokratie, die ein Teilgebiet der Neuen Politischen Ökonomie darstellt, siehe dazu z.B. Downs (1957).

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1.2 Traditionen und Strategien europäischer

Sozialsysteme

Nachdem im vorangegangenen Abschnitt eine Heranführung an den Begriff des Wohlfahrtsstaates erfolgte, werden im Folgenden Traditionen der sozialen Sicherung und die daraus gewachsenen Strategien vorgestellt, die sich heute in den Sozialsystemen Europas widerspiegeln. Kraus (2004)® nennt nach Dixon (1999) drei Traditionen der sozialen Sicherung, die besondere Bedeutung für Europa haben.’

Zunächst ist die so genannte Poor Law Tradition zu nennen, die sich in den englischen Poor Law Acts von 1601 widerspiegelt. Darin wurden beruhend auf ökonomischem Liberalismus und christlichen Werten Eigenverantwortung und eine positive Arbeitsauffassung gefordert. Es wurde in zwei „Klassen“ von Armen unterschieden, nämlich diejenigen, die ihre Armut nicht selbst verschuldet haben (z.B. Waisen, Behinderte, Alte) und denen, die „selbst“ an ihrer Armut schuld sind (Vagabunden, Bettler etc.), die eigentlich fähig wären zu arbeiten. Dementsprechend wurde ersterer Gruppe geholfen, während die anderen zur Arbeit angehalten wurden. Arm sein ging dementsprechend mit einer „Brandmarkung“ einher.

Die Sozialversicherungstradition hat ihre Ursprünge in der preußischen Sozialpolitik der 1880er Jahre. Es sollte die so genannte Arbeiterfrage gelöst werden, um die soziale Ordnung aufrecht zu erhalten.!® Die in dieser Tradition eingerichteten Leistungen waren von vorher entrichteten Beiträgen abhängig, dementsprechend spiegeln sich hier gleichzeitig Eigenverantwortung und der Solidaritätsgedanke wider. Damit wurden die Leistungen auch von Stigma befreit, da sie jetzt „verdient“ worden waren. Der Nachteil ist allerdings, dass nur vorher Beschäftigte davon profitieren können. Die Umverteilung erfolgt bei diesem Prinzip horizontal von den Beschäftigten zu den nicht Beschäftigten. Im Gegensatz zur Poor Law Tradition hat die Versicherungstradition den Fokus

8Dieser Abschnitt bezieht sich in erster Linie auf Kraus (2004).

9Eine vierte Tradition, die in Europa wohl zukünftig an Bedeutung gewinnen könnte, ist die , Marketization/Privatization“-Tradition (Dixon 1999: 65ff). Sie fußt auf Ideen des Liberalismus und fordert mehr Eigenverantwortung der Bürger, die sich nicht einfach auf eine staatliche Rundumversorgung verlassen sollen. Sie sollen stattdessen auf Marktlösungen vertrauen, welche auch den Vorteil haben, effizienter zu sein als die staatlichen Regelungen.

1OVgl. dazu Kapitel 2.1.1.

von der Linderung der Armut auf die Verhinderung von Armut verschoben.

Die Wohlfahrtsstaatstradition entspringt der humanistischen Auffassung, dass die Gesellschaft als Ganzes Verantwortung fiir alle Biirger tragt. Sie soll jedem einen sozialen Mindeststandard ermöglichen durch nationale Standards und soziale Rechte. Den Zielen der Gleichheit und Sicherheit soll dadurch näher gekommen werden. Die in diesem Rahmen eingeführten universalen Sozialbeihilfen!! waren das einzige neue Instrument zur sozialen Sicherung im zwanzigsten Jahrhundert. In dieser Tradition werden Ausgaben für soziale Sicherung nicht mehr als „notwendiges Übel“ betrachtet sondern als positiver Beitrag für die Stabilisierung der Gesellschaft.