Les fonctionnaires, leur action corporative

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Avant-propos

L’opinion publique s’était accoutumée à une administration placide, débonnaire, gardienne impassible de la tradition. Et voici que les agents oo de l’Etat s’abandonnent à des manifestations d’où la violence n’est pas toujours exclue!

^ Brusquement, secouant leur indolence coutumière, les fonctionnaires en sont venus à se Mamenter de leur condition misérable, à se plaindre '\de l’organisation des services. Ils ont formulé des r réclamations timides. On s’est refusé à les entendre.

Pour trouver plus d’écho, ils se sont groupés; ^et afin d’accroître par le nombre la force de i^leurs associations, ils les ont fédérées. Bientôt le ^syndicalisme a pénétré dans leurs rangs; ils ont ^cherché des appuis dans la classe ouvrière L ^ C’est à ce moment seulement que les pouvoirs

. 1. Gf. notre Série d'études sur les Associations et groupements

^corporatifs de fonctionnaires, parue dans la Revue Bteue de juin .^àaoût 1905, et notre article sur les Syndicats de fonctionnaires , ^dans la Revue politique et parlementaire, de juillet 1906.

VI

AVANT-PROPOS publics se sont préoccupés de leur sort. Le pays, jusqu’alors resté indifférent à ces troubles et ignorant de leurs causes, est devenu inquiet. D’aucuns ont exploité son effroi, en lui laissant croire à une crise d’anarchie.

Il y eut alors des secousses, des heurts, des conflits, des sursauts de révolle et des minutes d’affolement. Bien des maladresses ont été commises, qui eussent dû être évitées. Bien des malentendus ont été entretenus, qui auraient pu être aisément dissipés.

Il semble qu’un peu de calme soit enfin revenu dans les esprits. L’heure de l’apaisement paraît propice pour faire un retour sur le passé. Il importe, si la lutte doit reprendre, d’en connaître les origines, les péripéties, les conséquences immédiates.

C’est à cette étude que nous convions nos lecteurs, entendant, autant qu’on y peut prétendre dans l’examen de faits contemporains, auxquels les uns et les autres nous sommes plus ou moins directement mêlés, y apporter un esprit libre, exempt de préjugés et de parti pris.

Ceux qui voudront bien nous suivre dans cette recherche, se convaincront de la profondeur du mouvement. On s’est plu parfois à le réduire à une agitation passagère, superficielle et stérile, parce qu’on s’est refusé, de propos délibéré, à con-

AVANT-PROPOS

VII sidérer les transformations qu’il provoquait dans les institutions et dans les mœurs.

Notre ambition serait satisfaite, si nous réussissions à faire apparaître le lien étroit qui rattache le mouvement corporatif des fonctionnaires à une évolution progressive dans les services publics.

Décembre 1910.

PREMIÈRE PARTIE

LES EONCTIONNAIRES.

Chapitre I Les Causes Profondes

Les transformations politiques, économiques et sociales du XIX® siècle.

La France, au cours du xix® siècle, a connu la succession de sept régimes différents et subi la secousse violente de trois révolutions. Elle s’est pliée au joug de deux empereurs, après avoir connu rivresse de la liberté. Elle a réussi enfin à conquérir le droit de ^ gouverner elley^ême et a pu substituer la souveraineté du peuple à celle de monarques héréditaires. Elle a dû triompher de la dictature et saper les bases du droit divin, avant d’établir sur des fondements solides le suffrage universel. Comment, à travers toutes ces tourmentes, les assises mêmes de la puissance publique ne se seraient-elles pas quelque peu ébranlées?

C’est au cours de ces vicissitudes que l’État au surplus s’est transformé. Son rôle s’est modifié, son activité étendue. Exclusivement attaché, sous l’ancien régime, à une mission de justice et de police, il s’est décidé à intervenir dans la lutte économique pour eji atténuer l’âpreté; il s’est fait le protecteur des faibles.

Par besoin fiscal, mais plus encore, en raison de nécessités économiques impérieuses, il a constitué cîfe monopoles; il est devenu fabricant d’allumettes, entrepreneur de transports; il a organisé de vastes exploitations commerciales. Il s’est industrialisé.

Comment, accomplissant les mêmes besognes que les patrons de l’industrie privée, aurait-il échappé aux difficultés que ceux-ci rencontrent?

A mesure que l’État subissait le contre-coup de ces bouleversements, l’individu conquérait son indépendance. En 1789, on avait reconnu et proclamé ses droits, mais sans en assurer l’exercice. La liberté de penser, de communiquer ses idées, de les répandre, la liberté de se concerter avec ses semblables et de s’unir avec eux pour la poursuite de buts communs, la liberté de travailler et de chômer ne pouvaient être organisées qu’au prix de laborieux efforts. Indépendant du pouvoir, le citoyen n’était pas encore l'homme libre; il lui restait à s’affranchir des dogmes.

Le développement des institutions scolaires, les progrès de la sciencè, les excès mêmes de l’oppression religieuse aidèrent à cette émancipation de pensée, que la philosophie positiviste avait lentement préparée.

Le drame judiciaire qui remplit les dernières années du xix*" siècle lQ vint hâter. Ses péripéties tragiques étalèrent au grand jour les abus des administrations. La conscience publique en fut profondément troublée. La suspicion se porta sur la plu-

LES CAUSES PROFONDES part des services, particulièrement sur ceux qui avaient été directement mis en cause. Le voile de la raison d’État, qui avait servi à dissimuler tant d’excès, fut définitivement déchiré. On passa désormais au crible toutes les institutions. Les traditions les plus anciennes devinrent suspectes. On rechercha les irrégularités, on les dénonça avec passion. Les fonctionnaires mêlèrent leurs protestations à celles de la foule. Certains se virent même inquiétés pour leur sincérité. Ce furent, chaque jour, de petites affaires qui se greffèrent sur la grande. Devant le Parlement, dans lè^pays, se posa le problème douloureux des droits et des devoirs des fonctionnaires vis-à-vis des administrés et de l’État. On contesta l’infaillibilité du pouvoir. Toutes les institutions furent mises en discussion.

L’Église à son tour fut contrainte à rompre avec l’État l’alliance à laquelle elle devait d’avoir pu jusqu’alors conserver ses antiques privilèges.

On s’évada de plus en plus de la tradition. La conscience humaine s’affranchit. Ce fut la faillite du principe d’autorité.

C’est au cours du xix"^ siècle qu’apparaît aussi le conflit des forces économiques. Dans la société industrialisée, la concurrence aggrave les inégalités naturelles et rend la lutte des intérêts plus âpre. On doit se rapprocher alors pour lutter en commun, pour opposer au désordre la cohésion et chercher à corriger les injustices sociales. Les associations refleurissent. Sous toutes les formes, mutualiste.

coopérative, syndicale, elles se développent, se multiplient, procédant toujours d’un même besoin de solidarité.

Le législateur, successivement en 1884, en 1898, et surtout en 1901, vient consacrer ces aspirations et leur donner un libre essor. 11 brise les liens qui, depuis le premier Empire, entravaient toutes les initiatives collectives. Le monde du travail met à profit cette liberté pour s’organiser.

Comment les fonctionnaires, qui contribuent à la productivité de la nation et en sont venus à accomplir souvent les mêmes besognes que les employés et ouvriers de l’industrie privée, seraient-ils restés indifférents à ce vaste effort? Comment n’auraient-ils point, à leur tour, remédié aux dangers de la dispersion? Jusqu’alors isoléS(^en face dejleurs chefs, ils songent désormais à s’unir, à se concerter sur leurs intérêts communs; ils prennent conscience de leur solidarité professionnelle. C’est leur bien-être, leur dignité, c’est l’amélioration de leur vie et la garantie de leurs droits qu’ils prétendent assurer. Puis ils se préoccupant de collaborer plus activement à la direction des services, à laquelle jusqu’alors on ne leur demande qu’une participation purement mécanique. Et après une longue passivité, les voici qui entrent enfin dans le mouvement d’émancipation générale.

C’est à cette évolution politique, économique et sociale qu’il faut, pour la comprendre, rattacher la transformation récente des fonctions publiques en

LES CAUSES PROFONDES

France. L’ébranlement de la puissance publique, l’extension croissante du rôle industriel de l’État, la crise de l’autorité, le développement de l’organisation corporative, ce sont bien là les causes profondes de ce vaste mouvement.

Sans doute, longtemps l’administration est restée insensible au changement qui se produisait autour d’elle. Par une singulière anomalie, la démocratie française, tout en poursuivant avidement le progrès, a paru s’attacher aux traditions bureaucratiques du passé.

Dans le temps même où elle instaurait le régime du suffrage universel, elle conservait pieusement l’organisme créé pour servir les caprices de la monarchie. Elle appelait tous les citoyens à exprimer leur volonté et à coopérer à la direction de la chose publique; elle instituait le gouvernement par le peuple, le contrôle de l’opinion et de la presse et elle mettait pourtant un soin jaloux à ne rien changer d’une Administration centralisée, hiérarchisée, soumise aux abus et portée aux excès d’un pouvoir irresponsable.

Alors que la conscience humaine commençait à se libérer, on n’avait pas encore perdu la superstition de l’autorité publique. L’Administration restait comme une arche sainte, impénétrable au vulgaire, d’où partaient les ordres d’augures infaillibles et souverains.

Tandis qu’apparaissait la nouvelle efflorescence des groupements, grâce auxquels les travailleurs s’émancipaient, les fonctionnaires continuaient à se désintéresser du progrès social, pour vivre dans leur superbe indifférence et s’adonner au culte du mandarinat. De là le malaise profond, qui, en des heures encore proches, a secoué le France entière.

Mais pouvait-on croire à la puissance d’un tel contraste et n’apercevait-on pas que sous l’inertie apparente un lent travail s’accomplissait? Il a suffi de certaines conjonctures exceptionnellement graves pour le faire apparaître au jour et dissiper l’illusion.

A voir comment l’évolution a commencé de se produire, à suivre les phases successives de ce profond et vaste mouvement, on peut à peine encore en mesurer les répercussions lointaines.

Chapitre II

I. La situation normale. — L’ancienne conception de la fonction publique : nomination; avancement; discipline; réglementation. — Le fonctionnement du sei'vice : centralisation; instabilité; diversité. — L’asservissement du fonctionnaire; modicité de son traitement.

IL Les abus. — La faveur; les recommandations; les clientèles politiques.

I

II y a vingt ans encore, on eût pu retrouver dans toutes les pièces de Fédifice la main de l’architecte impérial ou le travail de la monarchie. Presque aucune réfection due à la République. Seuls, quelques ornements de façade ajoutés après coup et peu en harmonie avec la structure générale. C’était tout.

Dans les services publics, la mentalité n’avait pas changé depuis le premier Empire; les ministres républicains, de quelque parti qu’ils voulussent se réclamer, avaient du fonctionnaire les mêmes conceptions que ceux de Charles X ou de Napoléon : ils en faisaient l’instrument du pouvoir, le serviteur soumis d’une volonté qui s’impose sans réserve et sans contrôle.

Les philosophes, les théoriciens de la politique ont pu disserter sur la nature du lien qui unit l’agent à sa fonction et à l’État. Il y a vingt ans, ni les parlementaires, ni les fonctionnaires eux-mêmes, ni le public ne songeaient à mettre en doute* la doctrine traditionnelle. De là toutes les survivances que l’on constate.

L’entrée dans la carrière administrative se fait, pour la plupart des agents, au choix du Ministre ou de ses délégués. Ce choix est discrétionnaire, dépourvu de toutes règles.

Il est vrai que, dans certains services, les candidats doivent justifier de grades ou de diplômes; mais cette condition, dont on dispense d’ailleurs les aspirants aux emplois élevés, est assez large pour que parmi ceux qui la remplissent le choix puisse encore arbitrairement s’exercer.

D’autres sont soumis à l’épreuve du concours. Mais, pour être admis à la subir, ne faut-il pas encore l’agrément préalable du Ministre ?

Investi d’une mission, le fonctionnaire pouvait-il du moins la remplir en conscience? Pouvait-il attendre la récompense légitime de ses mérites? Était-il à l’abri des excès du pouvoir? Nommé discrétionnairement par le Ministre, il restait le plus souvent à la discrétion ministérielle, à tous les instants de sa vie administrative. Responsable de ses fautes devant ses chefs, il pouvait attendre de leur faveur ou de leur complicité l’impunité absolue. La malveillance de l’un d’eux suffisait par contre à entraver toute sa carrière.

Et lorsqu’à certains esprits clairvoyants il parut utile de mettre un frein au caprice, en imposant une législation tutélaire, la volonté gouvernementale s’insurgea et, au nom du principe d’autorité, fit échouer l’entreprise. Dix fois la tentative fut renouvelée en soixante-cinq ans. Dix fois elle resta infructueuse. A dix reprises successives, et quel qu’il fut, le gouvernement prétendit à la nécessité de l’arbitraire pour pouvoir administrer. Cette réglementation que la monarchie prussienne acceptait dès 1873, le gouvernement républicain refusait systématiquement de l’introduire en France.

Si bien que, pour les cinq sixièmes des fonctionnaires, il n’y avait aucune garantie de carrière. L’organisation de la plupart des grands services publics était fixée par un décret ou par un simple arrêté ministériel. C’est dire qu’un autre décret, ou un autre arrêté la pouvait modifier; le Ministre qui passait était libre de bouleverser les situations acquises; il suffisait que sa volonté s’exprimât sous une forme impersonnelle et générale pour qu’elle s’imposât à des milliers d’agents.

Cette forme même était-elle nécessaire? Dans leurs arrêtés réglementaires, les Ministres prenaient le soin de se réserver de larges prérogatives : libre choix pour une part des avancements, libre détermination des places disponibles dans chaque grade.

Quant à la discipline, elle était à leur discrétion : ils fixaient les peines; ils les appliquaient. Ils étaient tout à la fois des législateurs et des juges. Passibles des rigueurs de leurs chefs, que pouvaient tenter les fonctionnaires pour se disculper? Ils devaient subir un verdict dispensé de toute procédure et rendu sans appel. Le supérieur était-il trompé par des témoignages inexacts, par de faux rapports, des dénonciations intéressées, Tagent subalterne n’avait aucun moyen d’obtenir la réparation de cette erreur.

Dans le fonctionnement du service régnait le même autoritarisme. Les ordres du chef, disait-on, doivent être exécutés aveuglément. Des subordonnés aucune initiative n’était acceptée; on réclamait d’eux l’obéissance passive et sans réserve. Tous ceux qui participaient au cpmmandement semblaient partiellement investis des attributs de la souveraineté.

Peu importait que les chefs, trop haut placés, fussent ignorants des rouages compliqués de ce difficile mécanisme. Peu importait la compétence professionnelle des employés, qui, attachés à la besogne quotidienne, connaissaient l’inutilité ou le danger des mesures prescrites. L’infaillibilité ministérielle se serait trouvée atteinte, si on avait admis à côté du pouvoir des collaborations aussi modestes.

L’autorité a du moins pour avantage de créer l’unité : la volonté impériale était comme un foyer vers lequel convergeaient tous les ordres. Sous la centralisation républicaine se dissimulait l’anarchie. Ce n’était plus une même inspiration qui guidait la marche de tous les services publics vers un but commun; ils étaient soumis à des directions divergentes. Pas un ministre qui ne se crût le maître de « son » administration. Pas un qui, pour marquer les traces de son passage au pouvoir, n’estimât indispensable de bouleverser l’œuvre de son prédécesseur, — pour revenir parfois aux errements condamnés par celui-ci quelques mois auparavant. Durant les vingt-cinq premières années de la troisième République, l’Administration dut se plier ainsi aux caprices de trois cents et quelques ministres et s'accommoder de leur instabilité.

Plus que tous autres, le personnel des « bureaux », s’est ressenti de telles fluctuations b Chaque Ministre a pu, à son gré, créer ou supprimer des directions, changer le nombre des employés, modifier le chiffre des traitements. Sous prétexte d’adapter le mécanisme administratif aux besoins nouveaux, on y ajoutait des pièces, on en supprimait des morceaux; on déplaçait certains de ses organes, pour les replacer ensuite en leur état primitif.

De 1884 à 1909, il n’y a pas eu moins de 178 remaniements successifs dans les administrations centrales des ministères; c’est-à-dire qu’en moyenne chacune d’elles a subi un changement tous les dix-huit mois. Était-ce pour y introduire des améliorations définitives et peu à peu se rapprocher de l’organisation idéale que, du premier coup, on n’avait pu réaliser? Il ne le semble guère; car la plupart des modifications introduites se renouvelaient à intervalles plus ou moins espacés, si bien qu’après avoir fait le tour des innovations possibles, il arrivait assez souvent qu’on revenait au rétablissement pur et simple de la situation antérieure.

1. Voir à ce sujet notre étude sur « Les bureaux des Ministères », dans la revue : Idées modernes, mai 1909.

A défaut de permanence, avait-on du moins réussi à se rapprocher de Tuniformité?

L’échelle des titres et des grades, loin d’être simplifiée, se compliquait de dénominations qui variaient d’un département ministériel à l’autre.

Le prix du travail différait suivant les administrations, fixé au hasard des circonstances politiques et des possibilités budgétaires, sans règles, sans but. Les directeurs touchaient ici 12000 francs, là 15 000 francs, 18000 francs, 20 000 francs ou même 25000 francs.

En 1905, le traitement de début pour les rédacteurs, par exemple, était de 2 500 francs au Commerce, 2 200 francs à l’Agriculture et aux Colonies, 2100 francs à la Guerre, 2 000 francs à l’Intérieur, 1 900 francs aux Finances. Pour les expéditionnaires, ce traitement était ici de 1800 francs, et là de 2100 francs; tandis que le maximum atteignait tantôt 3 600 francs, tantôt 4 500 francs. Ici des gratifications supplémentaires, lesquelles par ailleurs avaient été supprimées.

Pour se présenter aux concours d’entrée, il fallait justifier tantôt d’un diplôme de licencié, tantôt de celui de simple bachelier. La valeur des parchemins changeait d’un bâtiment à l’autre.

L’avancement avait lieu, ici exclusivement au choix; là, moitié au choix, moitié à l’ancienneté.

L’échelle des peines disciplinaires comprenait des degrés infiniment variés.

L’instabilité et la diversité se pouvaient constater clans tous les services. Il en était peu qui avaient été mis à l’abri de cette folie réformatrice. Il ne régnait plus aucune harmonie dans le fonctionnement des administrations, aucune unité dans leur organisation.

Ici de la besogne stérile, et là du travail négligé faute d’agents. Pour des travaux identiques, des rémunérations différentes et des compétences inégales. Les fonctionnaires étaient les premières victimes de cette fantaisie.

On prétendit même les asservir en dehors du service : « A aucun moment de sa vie publique, le fonctionnaire n’est libéré de ses devoirs professionnels et de l’obéissance vis-à-vis de ses supérieurs. » Tel était le principe c|ue proclamait récemment encore une circulaire ministérielle. Certains n’hésitaient pas à imposer cette dépendance à l’agent jusque dans sa vie privée.

La loi reconnaissait au fonctionnaire le droit de voter. Mais en fait il ne pouvait exprimer son opinion ni par écrit, ni oralement, dès qu’elle heurtait, sur quelque sujet, la doctrine officielle. U devait même répondre des opinions des proches de sa famille. Il était admis ou convié à apporter son concours aux associations politiques que le gouvernement soutenait, ou qui plutôt donnaient au ministère leur appui. Et dès qu’il prenait part aux délibérations d’un groupement professionnel, où se discutaient des améliorations de service, il était réprimandé par ses chefs.

Lorsqu’un instituteur faisait une conférence doctrinale sur le pacifisme, il pouvait être révoqué. Mais s’il « exerçait une action politique sur tous les services publics et renseignait fidèlement le gouvernement sur les fonctionnaires de tous ordres », suivant le vœu exprimé par un Président du Conseil dans une de ses instructions ministérielles, il était noté pour un avancement de choix.

Incjuiété tantôt parce qu’il ne remplissait pas régulièrement ses devoirs religieux, et tantôt parce qu’il se livrait trop ostensiblement aux pratiques du culte, il devait rendre compte des actes de sa vie intime à ses supérieurs hiérarchiques.

Un agent des contributions indirectes, il y a peu de temps encore, était tenu d’obtenir le consentement préalable de ses chefs pour se pouvoir marier. Un employé colonial se voyait refuser l’autorisation de rejoindre son poste, parce qu’il avait eu l’audace de prendre femme. Le fonctionnaire républicain n’était-il pas comme le professeur de rUniversité impériale, qui prononçait des vœux avant de pouvoir enseigner? Il ressemblait au desservant de quelque culte officiel, redevable à la chose publique non seulement de son travail, mais encore de sa personnalité.

Et pour quel salaire de famine la plupart signaient-ils ce marché?

Malgré les sacrifices obtenus annuellement du Parlement à force de récriminations, de démarches.

de prières ou de menaces, les facteurs, les cantonniers, un grand nombre de petits fonctionnaires ne touchent pas encore, à l’heure présente, trois francs par jour. Un instituteur chargé de famille reçoit 1 200 francs pour vivre, après être resté plusieurs années stagiaire à 1 100 francs. Les juges débutent à 1 500 francs par an. Bien des agents de ministères n’ont pas la pièce de cent sous par jour, alors qu’ils sont tenus de résider dans la capitale. Les quatre cinquièmes du personnel des brigades des douanes ne jouissent pas d’un traitement de cent francs par mois. Et tous ont bénéficié cependant d’augmentations récentes.

Peu importait que la vie devînt de plus en plus chère, que le coût des aliments, des vêtements, des loyers augmentât sans cesse! La rétribution allouée par l’État à la plupart de ses fonctionnaires semblait immuablement figée. Parfois leur misère était devenue si criante qu’on se décidait à quelques rares élévations de traitement. Elles compensaient mal l’accroissement continu des prix. Et les petits fonctionnaires, rapprochant leur condition de celle des ouvriers, dont le salaire augmentait, en étaient venus à se considérer comme des parias dans la société.

Ils en étaient réduits à ne point avoir d’enfants L Leurs chefs même n’hésitaient pas à leur conseiller de ne se point marier^.

Pour les emplois supérieurs, le privilège de la

1. Cf. Demartial, Le dépeuplement de la France et les fonction^ naires.

2. M. le Directeur du Cabinet du sous-secrétaire d’État aux Finances, à la délégation de l’Union du service sédentaire des douanes (14 décembre 1909).

LES FONCTIONNAIRES.

fortune s’était substitué aux prérogatives de la naissance, et on imposait à l’entrée de certaines carrières, comme celle de la magistrature, un stage sans traitement. Qu’était devenu le principe du libre accès des fonctions publiques à tous les citoyens?

Telle était du moins la situation des agents de l’Etat sous la troisième République. On ne pouvait la dénommer normale sans quelque dérision.

II

A ce régime que de déformations la pratique quotidienne venait encore apporter!

« La Faveur, disait Montesquieu, est la grande divinité des Français; le Ministre est le grand-prêtre cjui lui olfre bien des victimes. » A vrai dire, son culte s’était répandu : à côté du grand-prêtre fonctionnaient nombre de petits desservants, qui multipliaient les sacrifices pour en vivre. Elle ne se dissimulait même plus; elle s’étalait triomphante. Ceux qui la dispensaient se voyaient entourés de la considération publique; leur prestige croissait avec l’efficacité de leur influence. Ceux qui en bénéficiaient ne cachaient pas l’origine de leur fortune et faisaient parade de leurs relations. Les naïfs sans protection étaient voués à l’oubli; l’indifférence se mêlait même à leur égard de quelque mépris.

La faveur savait d’ailleurs se parer des formes les plus séduisantes : tantôt on lui trouvait une justification dans les titres de celui qui l’octroyait. Un Ministre avait-il rendu quelque service à la chose publique, qu’il se croyait en droit d’en tirer non seulement vanité pour lui-même, mais profit pour ses neveux, les amis de ses amis, pour toute une clientèle, dont il était flatté de se constituer le patron. Et comme la fortune politique est inconstante, il se hâtait de prélever du premier coup tous les menus bénéfices du pouvoir.

Députés et sénateurs, serviteurs du suffrage universel, traînaient derrière eux le long cortège des électeurs influents. La rançon de la réélection future n’était-elle pas cette distribution d’emplois rémunérateurs? Lïntérêt général du parti, auquel appartenait l’élu, n’obligeait-il pas à déplacer un percepteur, à donner de l’avancement au contrôleur, et quelques gratifications à la receveuse des postes? N’était-ce point en vérité faire de la politique, que de confier les bonnes places à ceux-là seuls qui servaient la bonne cause?

La fonction publique était ainsi mise à l’enchère. Elle devenait le gage des services à rendre, ou le prix des services rendus, et c’était au moins scrupuleux qu’on ne craignait pas de l’attribuer.

Mais à l’adjudication publique on préférait le marché de gré à gré : il était plus sûr et plus avantageux. Ici c’était une organisation secrète, instituée pour donner à côté des annotations professionnelles des renseignements confidentiels sur les opinions, les relations, la vie privée de certains fonctionnaires. Là un bureau spécial de ministère avait dans ses attributions « le classement des recommandations ». Le secrétariat particulier du Ministre était devenu l’officine où se préparait cette besogne.

Que d’instituteurs livrés ainsi à la rancune d’un conseiller général, et déplacés d'office^ pour avoir refusé de servir les intérêts électoraux d’un député !

Les agents des finances, qu’ils fussent préposés aux contributions, aux douanes, ou à l’enregistrement, devenaient les victimes des querelles locales.

Et ce n’était pas seulement l’élu qui imposait ses volontés, c’était le petit tyranneau de village, président ou secrétaire de comité.

Le Bulletin de V Association des percepteurs de France publiait récemment une lettre où l’épicier d’une localité faisait connaître au percepteur, nouvellement nommé, que c’était lui qui avait obtenu,

« comme chef du parti républicain de la commune », le déplacement de son prédécesseur, et il ajoutait en substance : « J’ai un beau-frère boulanger : j’espère que vous prendrez votre pain chez lui. Je suis propriétaire : je vous fais également mes offres de service pour ma maison ». On peut, par cette tractation, juger de toutes celles qui étaient en usage.

L'Université, placée longtemps à l’abri des sollicitations extérieures, ne se sentait même plus en sécurité. Un certain nombre de choix avaient été inspirés par des considérations extra-professionnelles.

Quant à la magistrature, elle perdait peu à peu < le prestige de sa dignité. Un substitut, voire un ‘

juge ne pouvaient plus être nommés, sans que i

le député de la circonscription eût préalablement i donné son acquiescement à leur désignation. Et ce n’était point, on peut l’imaginer, la compétence et l’impartialité qui les recommandaient à la bienveillance parlementaire.

Dans les administrations centrales les postes sont fort convoités, car ils permettent la résidence à Paris. Ils étaient devenus le refuge des attachés de cabinet. Six mois de stage auprès d’un Ministre valaient six ans de services dans l’administration. Au Ministère de l’Intérieur, par exemple^ on nommait d’emblée rédacteur, la veille même du concours, un candidat qui en redoutait l’épreuve; en dix-huit mois, on lui faisait gravir quatre échelons, qu’il faut ordinairement dix ans pour franchir. On désignait fictivement comme sous-préfet un attaché au cabinet, pour pouvoir, six jours après, le nommer par permutation sous-chef de bureau de première classe.

L’inspection générale réservée par tradition à d’anciens préfets qui ont trente ans de carrière était encombrée de sous-chefs de cabinet, qui n’avaient pas trente ans d’âge.

La générosité testamentaire s’exerçait ainsi au détriment de la chose publique. Et parmi ceux-là mêmes qui dénonçaient les abus et s’en plaignaient, combien avaient « l’héroïsme de renoncer en certaines circonstances à faire plaisir soit à des amis très chers, soit à des adversaires très gênants » ^ ?

Comment s’étonner dès lors que, excédés, désemparés, les fonctionnaires, malgré leur placidité naturelle et leur traditionnel optimisme, aient peu à peu senti le besoin de secouer le joug, et que l’inquiétude, le découragement, la lassitude aient provoqué chez eux des mouvements de révolte?

1. V. le discours de M. Steeg, à la Chambre des Députés, 22 janvier 1906.

On avait enseigné que le parlementarisme corrigerait les excès de la bureaucratie ^ L’ingérence parlementaire avait aggravé l’arbitraire.

On avait proclamé que l’esprit républicain pénétrerait les institutions des régimes défunts. Et la centralisation s’était compliquée d’anarchie.

1. Seignobos, Histoire politique de U Europe contemporaine, p. 209.

Chapitre III Les Plaintes Du Public

Le nombre des « budgétivores ». — Les excès du fonctionna' risme.

De cette organisation désuète, il n’est pas que les fonctionnaires qui se soient plaints. Les administrés ont récriminé à leur tour : on avait aggravé leurs charges fiscales, et ils se trouvaient servis de mal en pis. De là leur hostilité sourde contre les agents de l’État, contre les services publics, contre TÉtat lui-même.

Ce qui inquiète avant tout le citoyen français, c’est le nombre excessif des fonctionnaires. Sa bourse se ressent de l’accroissement de leurs cadres. Les impôts augmentent chaque année; n’est-ce pas pour payer leur traitement et leur retraite, pour nourrir ces « budgétivores »?

Le peuple est naturellement frondeur; il est par surcroît simpliste, et se prête malaisément à l’analyse. Des « budgétivores », ce sont pour lui des parasites. Ils ne touchent pas un salaire pour prix de leur travail, ils reçoivent un « traitement » ; ils sont « traités » par TÉtat aux frais des contribuables. Qu’ils aient ou non de la besogne, on les gratifie d’une rémunération régulière. Du jour où ils entrent dans les cadres de l’administration, ils ignorent le chômage; ils sont à l’abri des crises économiques; ils ont la sécurité de l’avenir. Et lorsque l’heure du repos forcé a sonné, quand ils sont victimes d’accidents ou affaiblis par Tâge, ils continuent encore à « émarger » au budget de l’État. Leur veuve, leurs enfants y viennent eux-mêmes puiser.

En perpétuant ces prérogatives, il semble cju’on ait constitué dans la nation une caste privilégiée, qui garde ses traditions, ses préjugés, son esprit de corps.

Loin de diminuer sous l’influence des principes égalitaires, le « fonctionnarisme » paraît s’accroître sans cesse. Nous en sommes aujourd’hui à compter 800 000 fonctionnaires pour 40 millions d’habitants, soit un fonctionnaire pour trente citoyens L Et devant ce flot envahisseur, le petit commerçant qui péniblement lutte contre la concurrence des bazars et des grands magasins, l’ouvrier enfermé dans l’usine, le paysan qui depuis l’aube jusqu’au couchant reste penché sur la charrue, lèvent les bras au ciel et de concert se lamentent. A certaines heures, il semblerait que la France fût divisée en deux factions ennemies : les entretenus et les payeurs.

Cette situation risque de se perpétuer, car la plupart des protestataires ne se plaignent de ces privi-

1. Voir à ce sujet l’art, de M. Fernand Faure dans la Revue Politique et Parlementaire, 10 mai 1910.

LES PLAINTES DU PUBLIC lèges, que jusqu’au moment où ils peuvent en bénéficier à leur tour. Tel agriculteur n’a d’autre ambition que d’élever son fils au rang d’un facteur. Des ouvriers viennent en masse s’inscrire parmi les candidats aux postes des chemins de fer de l’État. Et quelle bourgeoise n’a rêvé pour sa fille un époux qui appartienne à l’Administration?

Lorsque de tels espoirs sont déçus, l’acrimonie des plaintes s’exaspère. On continue à payer, sans émarger pour son compte; on supporte les charges, sans compensation personnelle. On ne se soucie plus dès lors des services que peut rendre l’Administration; on crie sus aux fonctionnaires, parce qu’on n’en est point.