Chapitre 4

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Sommaire.

116. Le pouvoir exécutif a une triple mission :

Section 1

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Sommaire.

116. Le pouvoir exécutif a une triple mission :

À l’extérieur, il règle les rapports de l’Etat avec les nations étrangères ; à l’intérieur, il dirige la marche générale des affaires publiques ; il a alors un caractère politique.

Il procure l’exécution des lois d’intérêt général, assure la tranquillité publique et pourvoit à tous les besoins et à tous les services publics ; il fait la répartition des charges qui pèsent sur les personnes et sur les propriétés, gère la fortune publique, règle la jouissance des choses laissées dans la communauté, surveille la gestion des intérêts collectifs, etc.

Il fait l’application des lois de droit privé aux différends qui s’élèvent entre les particuliers, et l’application des lois de droit pénal aux individus qui les ont violées.

Ainsi le pouvoir exécutif peut se diviser en

Pouvoir politique,

Pouvoir administratif,

Pouvoir judiciaire.

Le pouvoir politique est exercé par l’Empereur.

Le pouvoir administratif a pour organe une hiérar- chie d’agents responsables et révocables, à la tête de laquelle se trouvent les ministres.

Le pouvoir judiciaire est attribué à des magistrats inamovibles et irresponsables nommés par l’Empereur, au nom duquel se rend la justice.

117. Quelques publicistes ont cru voir dans l’autorité judiciaire un troisième pouvoir de l’Etat, parallèle et peut-être même supérieur au pouvoir exécutif. Nous n’adoptons pas cette opinion. La réflexion nous montre, en effet, que les deux idées, confection de la loi, exécution de la loi, comprennent la vie sociale tout entière, de même que la résolution et l’action expriment toute la vie humaine. L’exécution de la loi est un acte complexe qui se décompose en plusieurs actes ; il comprend l’intelligence des textes, la connaissance des faits, l’application de la loi aux faits, l’ordre et l’exécution de l’ordre. Il n’est pas nécessaire que tous ces actes émanent du même organe ; il peut même être avantageux de les séparer et de les répartir entre des organes différents ; c’est ce qui a lieu chez nous lorsqu’il s’agit de faire exécuter les lois qui règlent l’état des personnes, les intérêts des particuliers entre eux, ou qui répriment les crimes et les délits. Comme l’intelligence de ces lois exige des études spéciales, que l’examen des faits articulés par les parties, des pièces sur lesquelles s’appuient leurs prétentions, emporte un temps considérable, on a confié tout le travail qui précède et prépare l’exécution à des hommes qui se dévouent à ces nobles fonctions et qui en font l’occupation de toute leur vie ; on leur a donné l’inamovibilité afin de les placer plus haut dans l’opinion publique, et d’ajouter l’indépendance de la position à l’indépendance du caractère ; mais on n’a pas créé un troisième pouvoir principal, étranger au pouvoir exécutif, parce que la loi positive ne peut pas changer la nature des choses.

La pensée que l’autorité judiciaire constitue un troisième pouvoir de l’Etat a pu venir aux anciens publicistes à une époque où l’on n’avait encore que des idées très-confuses sur les véritables principes du droit public, et lorsque les parlements s’attribuaient une participation au pouvoir législatif par l’enregistrement, rendaient des arrêts réglementaires qui avaient force de loi, rédigeaient et faisaient exécuter des ordonnances de police ; mais, depuis que le principe de la distinction des pouvoirs a été posé, on doit repousser un système qui n’est pas seulement contraire à la vérité, mais qui est encore dangereux dans ses conséquences.

En effet, l’autorité judiciaire, si elle était un troisième pouvoir analogue aux pouvoirs législatif et exécutif, devrait comme eux être conférée par le choix de la nation ; c’est la conséquence à laquelle était arrivée la première Assemblée constituante, qui partait du faux principe que nous combattons. La Constitution du 3 sept. 1791, dans son titre , art. 5, place le pouvoir judiciaire au nombre des pouvoirs publics, à la suite des pouvoirs législatif et exécutif, et dit qu’il est délégué à des juges élus à temps par le peuple. S’il en était ainsi, ce serait en vain que la loi déterminerait ses attributions avec soin ; il pourrait toujours en sortir, et attirer à lui, sur les réclamations des particuliers, le jugement de toutes les mesures que prendrait le gouvernement pour la défense de l’Etat, le maintien de l’ordre ou l’amélioration des choses du domaine public ; aucune autorité supérieure ne pourrait le refouler dans ses limites ; l’action gouvernementale et l’action administrative passeraient dans ses mains, et il absorberait ainsi tout le pouvoir exécutif. Il ne serait pas possible d’appliquer le principe de la responsabilité aux agents administratifs, car ils ne seraient plus libres, ni aux membres de la magistrature, car ils sont et doivent être irresponsables.

Dans le système contraire, tout se coordonne et s’harmonise. S’agit-il de résoudre des questions d’intérêt privé, de réprimer des crimes et délits, c’est l’autorité judiciaire qui déclare le droit et l’applique au fait reconnu constant. Mais s’agit-il de statuer sur des réclamations qui touchent à l’intérêt public, dont la solution peut avoir de l’influence sur l’action gouvernementale ou administrative, ce sont les organes de cette autorité qui prononcent. Dans le premier cas, la juridiction a été déléguée par la loi ; dans le second cas, la juridiction du pouvoir exécutif est restée entière. Enfin, si les deux juridictions sont en lutte, il existe un pouvoir supérieur à l’un et à l’autre qui statue sur la compétence. Ainsi la juridiction administrative marche parallèlement à la juridiction judiciaire, et dans le cas où l’une d’elles sortirait de ses limites, elle y serait ramenée par le pouvoir exécutif, responsable de ses actes devant la nation.

Occupons-nous maintenant des différents organes du pouvoir exécutif.

118. Au premier rang de la hiérarchie se trouvent les ministres entre lesquels sont répartis, sous le nom de départements ministériels, tous les grands services de l’Etat. L’organisation ministérielle moderne remonte à la loi des 27 avril et 25 mai 1791. D’après l’article 2 de cette loi, la détermination du nombre et des attributions des ministres, la répartition des services entre eux appartenaient au pouvoir législatif. La Constitution de 1852 pose implicitement le principe contraire, qui d’ailleurs avait été en vigueur depuis l’an jusqu’à 1848, en disant dans son article 43 que les ministres ne dépendent que du chef de l’Etat.

Nous avons déjà dit que les ministres n’ont plus le même caractère que sous l’empire des Chartes de 1814 et 1830 (92). Ils étaient alors l’expression de la politique de la majorité des Chambres ; seuls responsables des actes de la couronne, ils imposaient leur volonté au Roi, qui était obligé de se soumettre à l’opinion de son Conseil ou de renvoyer son ministère, au risque de ne pouvoir en former un autre. Aujourd’hui les ministres ne forment plus « un Conseil responsable, composé de ministres solidaires, obstacle journalier à l’impulsion particulière du chef de l’Etat. » Ils ne sont plus que « les auxiliaires honorés et puissants de sa pensée » (préambule de la Constitution). Le contre-seing des ministres, qui était obligatoire depuis 1789 pour rendre exécutoire un acte du souverain, ne l’est plus aujourd’hui ; cependant en fait tous les actes du gouvernement portent le contre-seing d’un ministre, et le décret du 22 janvier 1852, en déterminant les actes qui doivent être contre-signés par le ministre d’Etat, montre que c’est encore la règle générale. Mais la signature du ministre n’a plus d’autre effet que celui qu’elle avait dans l’ancienne monarchie, de certifier la signature du souverain.

Les ministres participent à l’exercice du pouvoir par les rapports qu’ils font à l’Empereur, les avis qu’ils donnent dans le Conseil, le contre-seing qu’ils apposent aux décrets ; ils ont en outre, chacun dans son dépar- tement, la délégation d’une partie du pouvoir, qu’ils exercent sous les ordres de l’Empereur ; leur autorité s’étend sur tout le territoire, et même, pour quelques uns, hors de l’empire (tels sont les ministres des affaires étrangères et de la marine). Ils procurent l’exécution des lois et des règlements d’administration publique ; pour cela ils correspondent, chacun en ce qui le concerne, avec les fonctionnaires placés sous leurs ordres ; ils approuvent ou réforment les actes de leurs subordonnés en cas de recours ; et même, dans certaines circonstances déterminées par la loi, ces actes n’ont d’effet que par leur approbation. Ils pourvoient aux services publics qui leur sont confiés, non-seulement par les ordres qu’ils donnent et dont ils surveillent l’exécution, mais aussi par des contrats d’achat, de vente, de louage, de services, de fournitures, etc., dont les principes généraux sont empruntés au droit privé, mais qui reçoivent dans leurs effets des modifications nécessitées par leur caractère d’intérêt public. Ils sont ordonnateurs des dépenses de leur ministère et rendent leurs comptes, qui sont vérifiés par la Cour des comptes et approuvés par le Corps législatif. Ils nomment et révoquent une partie des fonctionnaires placés sous leurs ordres ; ils proposent à l’Empereur la nomination et la révocation des autres. Les ministres, pour accomplir leur mission, donnent des ordres, font des instructions et prennent des décisions.

Les ordres adressés aux subordonnés ont pour but l’exécution des services qui leur sont confiés. Les instructions leur expliquent le sens des lois et décrets qu’ils sont chargés d’appliquer, des ordres qu’ils doivent exécuter. Elles prennent un caractère réglementaire quand elles disposent d’une manière générale, qu’elles contiennent une série de prescriptions pour le service intérieur de l’administration, pour l’instruction des affaires administratives. Lorsque les instructions sont adressées à une généralité de fonctionnaires, on leur donne le nom de circulaires. Les décisions sont les résolutions spéciales prises par les ministres, soit spontanément, soit sur une difficulté qui leur est soumise, soit sur une réclamation qui leur est adressée.

Les actes par lesquels les ministres dirigent l’action des fonctionnaires soumis à leurs ordres ne peuvent donner lieu à aucun recours de la part des particuliers : ce sont, en effet, des dispositions générales qu’ils n’ont pas intérêt à attaquer ; mais, lorsqu’on veut leur en faire l’application, leur droit naît avec leur intérêt, et ils attaquent alors non pas la décision générale, mais la décision qui les concerne (V. C. d’État, 26 juin 1835. Héritiers du duc de Bourbon). Supposons que le ministre des finances résolve dans le sens le plus favorable au fisc une question relative à la perception d’un droit d’enregistrement, et enjoigne par une circulaire à tous les receveurs d’exiger le droit conformément à sa solution ; cette circulaire, obligatoire pour les receveurs, ne pourra être attaquée par personne ; mais le redevable auquel le receveur en fera l’application aura le droit de se pourvoir devant le tribunal civil, qui, d’après la loi du 22 frimaire an , est compétent pour statuer sur ces questions. Le tribunal, prenant uniquement la loi en considération, statuera sur l’espèce qui lui sera soumise, et non sur la circulaire, qui n’aura pour lui que l’autorité d’une simple opinion. Dans d’autres cas, ce sera devant le ministre lui-même et ensuite devant le Conseil d’État qu’on portera le recours.

L’action des ministres s’exerce aussi directement sur les administrés. Ils statuent alors quelquefois par des dispositions réglementaires et générales, et le plus ordinairement par des décisions individuelles. En thèse générale, les dispositions de la première classe sont du domaine des décrets impériaux ; elles ne peuvent donc être prises par les ministres qu’en vertu d’une délégation spéciale qui est assez rare. On peut en citer comme exemple l’art. 27 du décret du 4 juillet 4804, qui donne au ministre de l’intérieur le droit de publier des règlements pour la police des courses. Les décisions individuelles font application des lois, des décrets, des contrats administratifs. Elles peuvent être attaquées par ceux qu’elles concernent, soit devant le ministre lui-même mieux éclairé, soit même devant l’Empereur, qui a incontestablement le droit de réformer les actes de ses ministres. Quelquefois la décision du ministre touche à des droits au nom desquels on peut réclamer dans la forme contentieuse. (V. 466.) Si, par exemple, le ministre de l’intérieur devant lequel on s’est pourvu contre une décision d’un préfet qui refuse une indemnité réclamée pour préjudice causé par un travail d’utilité publique, refuse également cette indemnité, ce refus n’empêche pas de la demander au Conseil de préfecture. D’autres fois enfin les ministres sont appelés à rendre de véritables jugements qui donnent lieu aussi à un recours devant le Conseil d’État, par exemple quand ils liquident une créance.

118 bis. La formation des départements ministériels et la répartition des affaires entre eux, l’organisation centrale de chaque ministère, sont de la compétence du pouvoir exécutif, et ont lieu dès lors par des décrets impériaux. (L. du 24 juill. 1843, 7.) Depuis la loi du 27 août 1791, qui l’a déterminé pour la première fois, le nombre des ministères a varié à plusieurs re- prises. Il y en a neuf aujourd’hui, et comme leurs attributions ont été fixées récemment, nous indiquerons, après chacun d’eux, la date du décret qui l’a reconstitué. Ce sont ceux des finances (décr.du 30 déc. 1851) ; de l’instruction publique et des cultes (décr.du 7 mai 1852) ; de l’intérieur et de la police générale (décr.du 15 déc. 1851, du 21 juin 1853) ; de l’agriculture, du commerce et des travaux publics (décr.du 23 juin 1853) ; de la marine et des colonies (décr.du 3 mars 1852) ; de la guerre (décr.du 7 janv. 1852) ; de la justice, des affaires étrangères (décr.du 3 janv. 1853) ; enfin le ministère d’État (décr.des 22 janv. et 14 fév. 1852, et 14 fév. 1853).

Nous n’indiquerons pas la répartition des affaires entre les différents ministères ; ce serait faire une nomenclature inutile, parce que le titre donnée à chacun d’eux indique suffisamment ses attributions générales, et que d’ailleurs les pièces qui sont mal à propos adressées à un ministre sont toujours renvoyées à celui dans les attributions duquel se trouve l’affaire qu’elles concernent. Nous dirons seulement quelques mots du ministère d’État, qui est de création nouvelle.

Le ministère d’État a été créé comme un intermédiaire entre l’Empereur et les rouages supérieurs de l’organisation gouvernementale et administrative. Le ministre d’État a d’abord dans ses attributions les rapports du gouvernement avec le Corps législatif, le Sénat et le Conseil d’État ; c’est par son intermédiaire que l’Empereur correspond avec les divers ministères ; il contre-signe les décrets qui portent nomination des hauts dignitaires de l’État, des ministres, des présidents du Sénat et du Corps législatif, des conseillers d’État, des sénateurs ; il contre-signe encore les décrets qui convoquent ou prorogent le Sénat et le Corps législatif, qui sanctionnent et ordonnent la promulgation des sénatus-consultes, qui convoquent et saisissent la haute Cour de justice, etc. La direction exclusive de la partie officielle du Moniteur lui est confiée. Lorsque les ministres s’assemblent chez l’Empereur, il rédige les procès-verbaux de leurs réunions et les conserve. Le service des beaux-arts en général et l’administration des archives impériales lui appartiennent (décr.des 22 janv. 1852 et 14 fév. 1853.) L’administration de la liste civile et du domaine de la couronne a été réunie par un décret du 14 décembre 1852 à ce ministère, qui prend en conséquence le nom de ministère d’État et de la maison de l’Empereur. Enfin le sénatus-consulte du 25 décembre 1852, art. 8, a investi le ministère d’État des fonctions d’officier d’état civil de la couronne.

Les ministres sont aidés dans l’exercice de leurs fonctions par de nombreux auxiliaires, dont la réunion constitue ce qu’on appelle l’administration centrale ; ils forment des divisions, des sections, des bureaux, entre lesquels sont réparties les affaires. L’organisation de l’administration centrale de chaque ministère a dû être réglée par une ordonnance royale avant le 1 janvier 1845 ; il ne peut y être fait de modification que par un décret impérial.

L’action administrative s’exerce dans les départe- ments par des agents que nous ferons connaître plus loin.

Les branches les plus importantes du service sont confiées à des agents spéciaux organisés hiérarchiquement, et formant des administrations particulières qualifiées de directions, qui se rattachent aux différents ministères : ce sont les administrations de l’enregistrement et des domaines, des contributions directes, des contributions indirectes, des tabacs, des douanes, des postes, des forêts, des monnaies, de la caisse d’amortissement et de celle des dépôts et consignations, qui dépendent du ministère des finances ; l’administration des ponts et chaussées, qui dépend du ministère des travaux publics : elles ont à leur tête un directeur et un conseil ; les trois premières ont un directeur dans chaque département, un sous-directeur dans chaque arrondissement, des receveurs, des inspecteurs, etc. Nous croyons devoir pour le moment nous contenter de ces simples indications, sauf, quand nous traiterons les matières spéciales, à entrer dans de plus grands développements.

En dehors de l’administration proprement dite se trouvent les institutions religieuses et universitaires, dont nous ferons connaître l’organisation en nous occupant des cultes et de l’enseignement.

119. À côté de l’Empereur, chef du pouvoir exécutif, se trouve, comme à chacun des degrés de la hiérarchie administrative, un conseil qui coopère à l’administration et prend le nom de Conseil d’Etat. Le pouvoir, lors même qu’il est absolu, sent le besoin de s’entourer de conseillers qui éclairent sa marche et qui pour lui le poids des affaires. Aussi, dans tous les temps, trouve-t-on chez les peuples régis par le gouvernement monarchique, auprès du monarque, un conseil qui prépare les actes qu’il s’approprie ensuite. L’ancien conseil des rois de France, dont les parlements ont été un démembrement, a joué un rôle important qu’il appartient à l’histoire du droit public de retracer. Ce conseil fut supprimé par la Constitution de 1791, qui, enlevant presque toute attribution à l’autorité royale, avait transporté le pouvoir dans l’Assemblée législative et n’avait laissé au Roi pour conseillers que les ministres qu’elle lui imposait.

Le Conseil d’État a dû renaître avec le gouvernement monarchique. La Constitution de l’an , qui contenait ce gouvernement en germe, l’a créé en ces termes : « Sous la direction des Consuls, un Conseil d’Etat est chargé de rédiger les projets de loi et les règlements d’administration publique et de résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative (art.52). C’est parmi les membres du Conseil d’Etat que sont toujours pris les orateurs chargés De porter la parole au nom du gouvernement devant le Corps législatif (art.53).

Le Conseil d’Etat de l’an avait reçu de la Constitution des attributions politiques et administratives étendues encore par les règlements et les décrets qui l’avaient successivement organisé, et par des lois spéciales. Il concourait nécessairement à l’exercice du pouvoir législatif par la rédaction des projets de loi, qu’il était chargé de défendre devant le Corps législatif ; à l’exercice du pouvoir exécutif proprement dit par la rédaction des règlements d’administration publique, par la solution de toutes les difficultés administratives, ce qui s’étendait jusqu’au jugement des questions contentieuses et des conflits. II imprimait à l’administration une marche uniforme ; il préparait, en vertu de lois spéciales, les mesures administratives qui touchaient a des intérêts privés ; il avait des attributions de haute police administrative. Placé auprès de l’Empereur comme un utile auxiliaire, il exerçait sous son autorité et avec son approbation une portion du pouvoir impérial, dominant ainsi l’administration tout entière et les ministres eux-mêmes.

La Charte de 1814, en posant le principe de la responsabilité ministérielle, ne pouvait laisser subsister dans la Constitution un corps qui gênait l’indépendance des ministres : elle le passa sous silence. Un Conseil d’Etat cependant fut créé et organisé par les ordonnances du 9 juin 1814, 23 août 1815, 19 avril 1817. Mais il ne pouvait plus avoir une participation nécessaire au pouvoir législatif ; le ministère dut être libre dans la préparation et la discussion des lois. Par la même raison il ne fut plus appelé à rédiger les règlements d’administration publique, mais seulement à donner son avis sur les projets de règlement. Au lieu de dominer les ministres, il fut seulement chargé de les éclairer ; ses différentes sections furent placées sous leur présidence et saisies des affaires sur leur renvoi. Cependant le nouveau Conseil d’Etat héritait naturellement des attributions conférées à l’ancien par des lois spéciales non abrogées : telles sont notamment les lois du 21 avril sur les mines, du 16 sept. 1807 sur les dessèchements de marais, du 15 octobre 1810 sur les ateliers insalubres, etc., etc. Il avait aussi le jugement des questions contentieuses et des conflits, et l’autorisation des poursuites à exercer contre les fonctionnaires publics, etc., etc. Enfin les membres du nouveau Conseil avaient conservé les traditions de l’ancien, et les ministres eux-mêmes trouvaient bon d’abriter leur responsabilité derrière l’autorité de leurs décisions.

La Charte de 1830 garda le même silence que celle de 1814 sur le Conseil d’Etat, qui continua à subsister dans les mêmes conditions qu’avant la révolution. Cependant des ordonnances des 2 février et 12 mars 1834 donnèrent aux audiences du Conseil d’Etat en matière contentieuse la publicité, autorisèrent de la part des avocats des observations orales, et établirent un ministère public, ce Conseil d’Etat fut réorganisé d’abord par une ordonnance des 18-25 sept. 1833, et plus tard par une loi du 19 juillet 1845.

Un caractère commun aux différents Conseils d’État de la monarchie et de ne donner que des avis ou de faire des propositions qui n’acquièrent de force que par l’approbation du monarque. C’est un corps auxiliaire qui en fait exerce une très-grande autorité, a une grande influence sur l’administration, mais qui en droit n’a aucune autorité propre. Sous le gouvernement républicain, ce caractère a dû changer. La Constitution de 1848 fit du Conseil d’Etat un corps politique composé de membres élus à temps par l’Assemblée législative, qui coopérait nécessairement, sauf quelques exceptions, au pouvoir législatif par la préparation de la loi, suppléant ainsi en partie une seconde Chambre qui n’existait pas. Comme auxiliaire du pouvoir exécutif, le Conseil d’Etat rédigeait les règlements d’administration publique, dévidait s’il y avait lieu de dissoudre les conseils généraux et municipaux et de révoquer les maires ; il prononçait sur les actes des fonctionnaires publics et des ministres eux-mêmes, dont l’examen lui était déféré par l’Assemblée ou le gouvernement ; il exerçait enfin les autres attributions administratives des Conseils précédents, et statuait, en vertu de sa propre juridiction, sur le contentieux administratif. (V. Constitution du 4 nov. 1848. L. 3 mars 1839, 4 février 4850.) Mais le jugement des conflits avait été attribué à un tribunal composé de conseillers d’Etat et de conseillers à la Cour de cassation. (L. du 4 février 1850.)

Le Conseil d’Etat actuel, comme celui de l’an , réunit dans l’organisation gouvernementale et administrative trois caractères saillants : auxiliaire de l’Empereur dans l’exercice du pouvoir législatif, il rédige les projets de loi, statue sur les amendements adoptés par les commissions du Corps législatif, et représente devant les deux grands corps de l’Etat la pensée du gouvernement ; auxiliaire de l’Empereur dans l’exercice du pouvoir exécutif, il est le premier rouage de l’administration, dont il facilite la marche en résolvant les difficultés qui peuvent l’arrêter, en donnant son avis sur les questions qui lui sont soumises par le gouvernement, en rédigeant les projets de règlements et de décrets, en exerçant enfin sur l’ensemble des fonctionnaires une haute police administrative ; tribunal administratif supérieur, il juge, sous l’approbation de l’Empereur, les différends qui rentrent dans la compétence administrative, et tranche les conflits d’attribution qui s’élèvent entre le pouvoir administratif et le pouvoir judiciaire. (Const., art. 50-54, — Décr.du 25 janv. 1852, art. 4.) Nous avons étudié déjà le premier de ces caractères (v. 70) ; l’examen du troisième doit être renvoyé, pour une étude complète, au moment où nous nous occuperons des tribunaux administratifs. Comme auxiliaire de l’administration, nous le verrons agir en traitant des matières administratives. Occupons-nous ici de son organisation telle qu’elle a réglée par le décret organique du 25 janvier 1852.

120. Le Conseil d’Etat se compose des conseillers en titre, des maîtres des requêtes, des auditeurs et d’un secrétaire général ayant titre et rang de maître des requêtes ; les ministres ont rang, séance et voix délibérative au Conseil d’Etat.

Les conseillers en titre se distinguent en trois catégories : les conseillers en service ordinaire, dont le nombre varie de 30 à 40 ; les conseillers en service ordinaire hors sections, dont le nombre ne peut excéder quinze ; les conseillers en service extraordinaire, dont le nombre ne peut s’élever au delà de vingt.

Les conseillers en service ordinaire prennent part aux travaux et aux délibérations du Conseil d’Etat dans toutes les affaires qui lui sont soumises, soit qu’il délibère par sections ou en assemblée générale. Leurs fonctions sont incompatibles avec toutes autres fonctions publiques salariées ; une seule exception est faite en faveur des officiers généraux de l’armée de terre ou de mer.

Les conseillers en service ordinaire hors sections sont choisis parmi les hauts fonctionnaires publics même judiciaires, dont l’expérience et les connaissances spéciales sont de nature à éclairer les délibérations du Conseil d’Etat. À la différence des précédents, ils ne sont point attachés au service d’une section en particulier ; ils prennent part seulement aux assemblées géné- rales, où ils ont voix délibérative ; les travaux de leurs fonctions particulières seraient inconciliables avec un service assidu et réglé. Ils ne reçoivent, comme conseillers d’Etat, aucune indemnité.

Le titre de conseiller en service extraordinaire est purement honorifique ; il peut être conféré aux conseillers d’Etat en service ordinaire qui sortent de fonctions. Les conseillers en service extraordinaire n’assistent qu’aux assemblées générales, et dans le cas seulement où ils sont convoqués par un ordre spécial de l’Empereur ; ils y ont voix délibérative.

Les maîtres des requêtes sont au nombre de 40 ; ils sont divisés en deux classes de 20 chacune ; ils font le rapport des affaires ; ils assistent aux séances des sections dont ils font partie, et à l’assemblée générale ; mais, dans cette dernière assemblée, ils n’ont voix délibérative que dans les affaires dont ils font le rapport.

Le titre de maître des requêtes en service extraordinaire peut être conféré aux maîtres des requêtes qui sont appelés à une fonction permanente les obligeant de quitter Paris, ou qui cessent pour toute autre cause d’appartenir au service ordinaire du Conseil d’Etat.

Le corps des auditeurs forme un noviciat pour les hautes fonctions administratives. Il se compose de 80 membres répartis en deux classes, savoir : 20 de la première et 60 de la seconde. Les auditeurs assistent aux séances des sections dont ils font partie et à l’assemblée générale ; dans les sections, ils ont voix délibérative pour les affaires dont ils font le rapport ; à l’assemblée générale, ils ne sont jamais consultés. Les auditeurs de seconde classe n’assistent pas à l’assemblée générale quand elle est présidée par l’Empereur ; les auditeurs de première classe n’y assistent alors qu’en vertu d’une autorisation spéciale. Pour être nommé auditeur, il faut avoir 20 ans au moins et avoir été reçu docteur ou licencié dans une des Facultés ou admis aux Écoles polytechniques de Saint-Cyr et navale, ou avoir été jugé admissible par une commission d’examen composée de trois membres du Conseil d’Etat. Les candidats qui ont été préalablement portés sur une liste agréée par l’Empereur sont seuls admis à subir cet examen.

Indépendamment de leur participation aux travaux du Conseil, les auditeurs peuvent être attachés au ministère auquel correspond la section à laquelle ils appartiennent. Ils peuvent aussi être attachés aux préfectures désignées par l’Empereur, Ils sont à la disposition des préfets, qui peuvent les charger de remplacer provisoirement les sous-préfets des départements absents ou empêchés, leur confier l’instruction d’affaires administratives ou contentieuses, leur donner des missions dans le département, ou leur déléguer dans l’arrondissement chef-lieu quelques-unes des attributions déférées aux sous-préfets. Ils assistent aux séances du conseil de préfecture avec voix consultative ; ils peuvent dans les affaires non contentieuses remplir les fonctions de rapporteur.

Les auditeurs placés auprès des préfets sont considérés comme étant en mission et continuent d’appartenir au service ordinaire du Conseil d’Etat. S’ils ne font partie que de la deuxième classe, ils recevront une indemnité annuelle égale au traitement des auditeurs de première classe.

Les auditeurs qui sont nommés secrétaires généraux de préfecture, sous-préfecture, attachés de légation, ou qui sont appelés à toute autre fonction permanente qui les oblige à résider hors Paris, peuvent être autorisés par l’Empereur à conserver le titre d’auditeur en service extraordinaire. Chaque année un rapport est fait à l’Empereur par le président du Conseil d’Etat sur les services et les travaux des auditeurs. Ce rapport est remis au ministre d’Etat qui le présente à l’Empereur avec ses observations.

121. Le Conseil d’Etat délibère soit par sections, soit en assemblée générale.

Les sections préparent les affaires qui doivent être soumises à l’assemblée générale, et prononcent définitivement sur les autres. Elles sont au nombre de six : de législation, justice et affaires étrangères ; du contentieux ; de l’intérieur, de l’instruction publique et des cultes ; des travaux publics, de l’agriculture et du commerce ; de la guerre et de la marine ; des finances.

Les membres du Conseil qui sont appelés à les composer, conseillers en service ordinaire, maîtres des requêtes et auditeurs, sont répartis entre elles per un décret impérial.

Il y a dans chaque section deux rôles d’affaires, l’un pour les affaires urgentes, l’autre pour les affaires ordinaires. Lorsqu’une affaire est renvoyée à une section, le président de la section fixe son caractère, et peut la déclarer urgente, soit à raison de sa nature, soit à raison de circonstances spéciales ; il désigne ensuite un rapporteur.

Le rapport a lieu, pour les affaires ordinaires, dans le plus bref délai, et selon l’ordre fixé par le président ; les affaires urgentes sont toujours à l’ordre du jour. La section ne peut délibérer qu’autant que trois conseillers d’État au moins sont présents ; elle prononce à la majorité des voix, et les décrets qui sont rendus sur sa délibération portent qu’elle a été entendue.

Les attributions de chaque section comprennent, nous l’avons vu déjà, les affaires qui dépendent des ministères auxquels elles correspondent. Toutefois, par une disposition spéciale, la section de législation, de justice et des affaires étrangères est exclusivement chargée de la préparation des décrets relatifs à l’autorisation des poursuites exercées contre les agents du gouvernement et aux prises maritimes. De même, la section des finances révise seule toutes les liquidations de pension, et prépare seule les règlements relatifs aux caisses de retraite des administrations publiques.