Le foncier rural dans les pays du Sud

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Le foncier rural dans les pays du Sud

Enjeux et clés d'analyse

Enjeux et clés d'analyse

Préface

Pauline E. PETERS Harvard University

La « question foncière » rurale n’est en rien nouvelle, même si l'intérét qui lui est porté en termes sociaux et politiques a pu connaître des flux et reflux historiques. La terre a de nombreux usages — souvent concurrents —, elle est revétue de différentes significations — elles-mêmes en concurrence —, en tant que ressource ou actif, en tant que lieu d'appartenance et d'identité culturelle, en tant que territoire à gérer ou à conquérir. En ce siècle nouveau, un ensemble de questions ont été mises en avant par une large palette d'acteurs et d'institutions en tant qu’enjeux fonciers critiques : les disponibilités en terre, l'utilisation qui est faite de celle-ci, sa gestion et sa possession face a des pressions fonciéres locales et aux conflits ; les inquiétudes autour de l’approvisionnement alimentaire, aux échelles locales, régionales et mondiale ; la dégradation des sols et les enjeux de durabilité ; les demandes nationales et internationales concurrentes de terres pour l’agriculture, l'extraction d’hydrocarbures, l'exploitation minière, l'expansion urbaine et la conservation de la nature, mais aussi comme actif dont la valeur de marché augmente. La terre et le régime foncier, dans leur sens le plus large, sont au cœur des relations politico-économiques et sociales locales, nationales et internationales. Celles-ci incluent les revendications concurrentes sur le territoire, le pouvoir politique, la souveraineté et l'autonomie socio-économique ; la production et la conservation de ressources rares ; la relation entre les demandes de terres à plusieurs niveaux et les questions d’in/égalité et d’in/justice face aux énormes disparités de pouvoir, entre les États et en leur sein, et à la variabilité des flux de capitaux.

Cette publication arrive à point dans ce contexte. Elle propose un état particulièrement bienvenu des connaissances et des orientations de la recherche et de l’action publique sur le foncier rural, principalement, mais pas uniquement, dans les pays du Sud. Inscrits dans une dynamique collective de recherche de longue durée, au sein du Pôle foncier de Montpellier, les contributeurs traitent d'un ensemble de problématiques et de questions liées au foncier sur la base de leurs propres travaux, ainsi que d’une large mobilisation de la littérature scientifique et des débats de politique.

Ce volume est bien plus qu’un recueil d’essais : il tire sa cohérence originale du partage par les auteurs d’un cadre analytique commun et d’une visée « didactique » explicite. Les différents chapitres réalisent tous un état des lieux des connaissances académiques sur le foncier et des débats de politique foncière, et proposent des éclairages rigoureux sur les questions conceptuelles, théoriques et méthodologiques de la recherche sur ces sujets, qui s'avèrent particulièrement pertinents pour les pays marqués par le pluralisme légal, l'informalité et les régulations néo-coutumières.

Avec des équilibres variés, les chapitres abordent les dimensions historiques, théoriques et politiques d’un ensemble de questions spécifiques, au travers de positionnements qui puisent dans l’économie institutionnelle, la sociologie économique, l'anthropologie et la géographie. Mais tous partagent un cadre commun pour analyser les dynamiques foncières, autour des rapports entre institutions (au sens de « règles du jeu ») et acteurs sociaux et des processus de transformation de ces rapports dans l’espace et le temps. Ceux qui composent la première partie traitent de manière approfondie des fondements conceptuels et méthodologiques de la recherche sur le foncier rural. Ces éléments fondamentaux incluent la sélection des unités d'observation et d'analyse appropriées ; les rôles des unités et des relations en ouvrant la « boîte noire » du « ménage » classique ; les fondements des droits sur la terre en fonction de la parenté, de la résidence, du genre, de l’âge, du statut social d’autochtone ou d’étranger et d’autres distinctions qui prennent sens selon les pays et les espaces au sein d’un même pays ; la relation entre les ressources communes ou partagées et les droits individuels. Ils concernent aussi les interactions, dans une large perspective historique, entre les éléments qui précèdent et les lois et politiques foncières. Un second ensemble de chapitres est consacré à des sujets centraux pour la thématique foncière, comme les relations entre dynamiques institutionnelles (relativement aux règles d'accès à la terre et de son usage) et

PRÉFACE dynamiques productives, les marchés fonciers, les tensions entre les acquisitions de terre à grande et à petite échelle, et les conflits fonciers de plus en plus récurrents. La dernière série de chapitres propose une discussion approfondie des politiques foncières passées et présentes de formalisation et de redistribution des droits, des rapports entre foncier et environnement à travers le prisme des dispositifs environnementaux, ainsi que des pratiques d’expertise foncière dans les pays du Sud.

Bien qu'ils traitent principalement de la thématique foncière dans les pays du Sud, où les auteurs ont effectué la plupart de leurs recherches, les textes qui composent cet ouvrage font référence à un ensemble beaucoup plus large d’études théoriques, empiriques et comparatives, et de débats sur la propriété, l'identité, la citoyenneté et la justice. Ils soulignent ainsi les similitudes et les différences qui marquent l'administration, les politiques publiques et les enjeux politiques du foncier, dans les pays du « Sud » comme du « Nord ». Bien que les auteurs s'appuient sur des points de vue disciplinaires et des expertises régionales différents, le partage d’un cadre d’analyse commun et de références croisées entre les chapitres aboutit à un ensemble remarquablement cohérent et complet d'analyses, de conclusions et de recommandations pour les chercheurs, les décideurs politiques et les praticiens. Tant ceux qui ont d'ores et déjà un intérêt pour la thématique foncière que ceux qui pénètrent ce champ de recherche et d’action trouveront l'ouvrage inestimable. À la lumière de son importance et de l'ampleur du champ couvert, sa traduction en anglais serait d’une réelle utilité pour un public beaucoup plus large.

Analyser et comprendre les dynamiques foncières rurales contemporaines dans les pays du Sud

Jean-Philippe COLIN Philippe LAVIGNE DELVILLE

Éric LEONARD

Produit d'un travail collectif d'élaboration mené au sein du Pôle foncier de Montpellier’, cet ouvrage propose un état des lieux des savoirs en sciences sociales sur les dynamiques foncières et les liens entre foncier? et développement rural dans les pays du Sud. Il se veut un outil de travail pour tous ceux qui, étudiants, chercheurs ou praticiens, spécialistes du foncier ou le rencontrant à l’occasion de travaux menés dans une autre perspective, souhaitent approfondir leur compréhension des questions foncières et mieux cerner leurs liens avec leur objet d'étude ou d'intervention. C’est pourquoi, alors que la majorité des ouvrages collectifs sur le foncier sont constitués d’études de cas’, celui-ci est organisé en chapitres thématiques, qui proposent un large état de la question.

1 Résultant d'une dynamique d'échanges et de collaborations de plus de vingt ans, le Pôle foncier de Montpellier (www.pole-foncier.fr) est un groupement d'intérêt scientifique créé en 2011, qui réunit des chercheurs et enseignants-chercheurs de quatre institutions montpelliéraines (Cirad, IAMM-CIHEAM, IRD, Supagro). Il est soutenu et hébergé par la Maison des sciences de l'homme-Sud (MSHS).

2 Suivant un usage maintenant courant, nous substantivons parfois, dans cet ouvrage, l'adjectif « foncier ».

3 Y compris deux ouvrages publiés précédemment par le même collectif : CoLIN et al. (2009), Jacos et LE MEUR (2010).

S'appuyant sur les travaux menés par les auteurs eux-mêmes et sur une abondante littérature académique francophone, anglophone et hispanophone, les textes rassemblés proposent des synthèses sur les principaux thèmes abordés par la recherche sur les questions foncières, depuis les pratiques et dynamiques locales (l'évolution des droits sur la terre et ses ressources, les dimensions intrafamiliales du foncier, les marchés fonciers, les conflits pour la terre, etc.), jusqu’aux politiques publiques (les réformes agraires, les programmes de formalisation des droits sur la terre), en passant par les enjeux de méthode de recherche et par ceux de lexpertise foncière. Chacun propose une mise en dialogue critique entre les questionnements, les catégories d’analyse et les résultats proposés par la littérature, d’une part, et les réflexions qui ont été produites au sein du Pôle foncier, de l'autre. Tout en provenant de disciplines différentes (économie, sociologie, anthropologie et géographie principalement) et travaillant sur des terrains variés (Afrique de l'Ouest, Maghreb, Madagascar, Amérique latine, Océanie), les auteurs partagent une même posture épistémologique, consolidée par plus de dix années d'échanges.

Nous revenons dans cette introduction sur les enjeux scientifiques et politiques d’une compréhension des dynamiques foncières dans les mondes ruraux contemporains, avant de préciser le positionnement de l'ouvrage, puis son contenu.

Les enjeux scientifiques et politiques d'une compréhension des dynamiques foncières

Les enjeux du foncier rural dans les dynamiques agraires et les trajectoires étatiques

Les sociétés rurales des pays du Sud traversent depuis plusieurs décennies des bouleversements profonds, sous les effets de leur croissance démographique, des changements environnementaux, de la « désagrarisation » de leurs économies, ou encore de Pintensification des mobilités. L'accès à la terre, son contrôle et ses usages demeurent des dimensions centrales de leurs dynamiques économiques, sociales et politiques. Les enjeux de développement associés aux questions foncières sont d'autant plus prégnants que ces sociétés sont soumises à des pressions d'exclusion qui, sans être nouvelles, sont de plus en plus aiguës, du fait des concurrences qu'elles subissent (extension de l’agrobusiness, de l’urbanisation, des mines, des programmes de conservation), alors que les politiques agricoles et foncières elles-mêmes induisent parfois des dynamiques accrues de différenciation et d'exclusion.

Cette prégnance de la question foncière est à mettre en rapport non seulement avec les fonctions productives de la terre, mais aussi avec les multiples dimensions qu'elle revêt dans les processus de reproduction et de changement social : constitutive du patrimoine et du lien entre générations au sein des groupes familiaux et des communautés locales ; fondement de la légitimité et des hiérarchies socio-politiques dans de nombreux contextes ; objet de nouvelles convoitises dans le cadre des dynamiques de globalisation (grands investissements agricoles, extractifs ou d’infrastructures ; conservation ou restauration environnementale ; construction de logements et d'aménagements urbains ; blanchiment de capitaux illicites ; garantie de prêts ; bases de revendications pour la formation de nouvelles entités territoriales et politiques ; etc.).

Si nous le définissons comme l’ensemble des rapports sociaux entre les hommes à propos de la possession et de l'usage de la terre, ainsi que du contrôle de cet usage, alors le foncier doit être abordé comme un opérateur central des rapports sociaux et des systèmes de gouvernance à leurs différents niveaux d’organisation, depuis la famille jusqu'aux archipels d'activités et d'échanges liant celle-ci aux diasporas migrantes, depuis les structures villageoises jusqu'aux organisations internationales où se définissent les doctrines globales, en passant par les instances politiques et étatiques nationales, et les échelons administratifs (communes, territoires autonomes...) qui maillent le territoire, ou encore depuis les exploitations agricoles jusqu'aux structures de projet et de marché qui orientent les dynamiques productives. Le foncier a notamment constitué un déterminant majeur de la trajectoire de construction des États et de leurs relations avec les pouvoirs locaux. Contrôler le territoire, octroyer des droits sur la terre font partie des enjeux centraux d’institutionnalisation et de légitimation des États, au carrefour de l’économie politique, des intérêts des élites et du contrôle administratif des populations. Les politiques foncières sont un révélateur en même temps qu’un opérateur essentiel des processus de formation des États.

Le foncier se trouve aussi au croisement de grandes questions que les processus de globalisation en cours recomposent :

— la souveraineté alimentaire et la capacité des sociétés des pays du Sud à répondre aux enjeux d’approvisionnement en aliments sains et accessibles, alors que des usages concurrents des terres (productions minières et agro-exportatrices, urbanisation, etc.) peuvent menacer cette capacité ;

— l'intégration sociale et économique des nouvelles générations et la réduction de la pauvreté rurale, alors que la croissance démographique demeure forte dans de très nombreuses régions et que les pressions économiques et financières sur les terres agricoles augmentent ;

— la conservation des ressources naturelles, alors que les pressions productives et résidentielles sur les terres et les conséquences du changement climatique global les menacent ;

— le développement et les effets déstructurants des conflits violents, dont les liens avec la question foncière sont souvent avérés.

Ces enjeux de la gouvernance foncière, nouvellement mis en avant dans l'actualité, se croisent avec ceux qui ont marqué les rapports historiques entre l’évolution des régimes fonciers et les trajectoires de développement sous différents angles : du point de vue des dynamiques des ressources naturelles (sols, eaux, forêts, minerais, biodiversité) ; au regard de la distribution des richesses, de la pauvreté, de l'exclusion sociale et des inégalités territoriales ; du point de vue de l’évolution des régimes politiques, de leur ouverture démocratique et de leur stabilité ; au regard des rapports de gouvernance entre État et communautés rurales, société nationale et minorités ethniques ou religieuses.

Le foncier dans les enjeux de développement et les débats de politique publique

La question du contrôle de la terre, de son accès et de ses usages, celle de la distribution des droits fonciers entre les acteurs sont au cœur des débats sur les politiques publiques et sur le

« développement »*. À travers la question des inégalités et le thème de la réforme agraire, le foncier a été au cœur de l'agenda du développement entre les années 1930 et 1970. Le tournant néolibéral a mis en veilleuse cette dimension et c’est celle du marché foncier et de la formalisation des droits sur la terre qui a pris la suite, à partir des années 1980. Plus récemment, la vague des grandes acquisitions foncières a relancé le débat sur les structures d'exploitation et les atouts et limites des très grandes exploitations ; les usages de la terre sont également des objets d'attention majeure pour les politiques de conservation de la biodiversité et de contention du changement climatique. Le foncier s'impose ainsi depuis plusieurs décennies comme un objet central des politiques et des projets de développement ; il est même de plus en plus souvent intégré comme une composante incontournable des dispositifs sécuritaires ou de sortie des conflits civils violents.

Le foncier est en effet un champ de mise en connexion des diverses politiques sectorielles et des différentes approches et dimensions du développement (croissance économique, résilience sociale, gouvernance politique, conservation environnementale). Les politiques foncières ont leurs logiques et leurs instruments propres, mais elles sont aussi au service d’autres politiques, de développement agricole et rural, d'environnement, d'aménagement, etc. Les dynamiques foncières et les politiques à incidence foncière sont de ce fait l'objet d’enjeux et de débats qui traversent les sphères académiques et politiques et ont fréquemment une lourde charge idéologique.

Les principales controverses qui traversent actuellement les débats de politiques foncières portent ainsi sur la nature et le contenu des droits de propriété à promouvoir, sur les dispositifs de sécurisation de ces droits et, de façon transversale, sur le rapport entre les dimensions collectives et individuelles des

4 Nous définirons le développement, de façon générique, comme l'ensemble des processus de changement social et culturel associés aux mutations (techniques, économiques, institutionnelles, démographiques, éducatives, sanitaires...) qui ont accompagné et accompagnent les modalités variées d'articulation des sociétés du Sud au système économique et politique mondial.

droits fonciers, sur la pluralité des normes” (reconnaissance vs volonté de la supprimer), et donc sur la conception du droit et la nature et la localisation des instances chargées de leur régulation et de l'arbitrage des conflits (étatique vs communautaire ; coutumière vs juridique). Ces controverses concernent bien entendu, aujourd'hui comme hier, la distribution de la terre, en termes de possession et d’usage, et les incidences de cette distribution sur l'équité sociale et l’efficience économique, ainsi que la légitimité politique des autorités qui organisent cette distribution. Derriére les controverses sur les politiques fonciéres et leurs orientations sont en débat non seulement des options économiques et productives, mais aussi des choix de société et de régime de gouvernance, concernant les rapports entre l’État, les citoyens et les collectifs sociaux, le degré socialement acceptable d’inégalité, les fondements de la régulation sociale et, finalement, la nature de l’État et les conceptions de la citoyenneté dans le monde contemporain.

Les enjeux académiques de la réflexion contemporaine sur le foncier

L'intérêt des recherches sur le foncier rural au Sud dépasse ce seul champ géographique et leur contribution aux questions de développement. Ces recherches portent des enjeux théoriques plus généraux, comme ceux qui entourent la question des droits de propriété, de leurs conditions d’exercice et de leur dynamique. Les analyses empiriques de l’évolution des droits de propriété mettent l'accent sur la diversité des fonctions qui leur sont associées et des régulations, selon les espaces et les rapports entre prérogatives individuelles et régulations collectives. Ce qui bat en brèche une lecture mécaniste du changement institutionnel.

Ces recherches contribuent également à la réflexion épistémologique, méthodologique et conceptuelle en sciences sociales. Parce qu'ils se sont confrontés à des situations complexes, où les

5 Nous reviendrons plus bas sur cette notion. Disons simplement ici que les contextes du Sud se caractérisent de façon très générale par l'existence de plusieurs registres de règles relevant de différentes instances d'autorité et sphères de régulation (locales/coutumières, légales/étatiques, ou émanant de structures de projets, d'entreprises privées, etc.). Ces registres peuvent opérer sur le mode de la complémentarité, de la concurrence ou de l'évitement.

notions et les catégories sont problématiques, les travaux menés au Sud apportent des clés d'analyse et des concepts utiles dans d’autres contextes. Ils ont de longue date questionné la notion de propriété, mis en évidence la régularité et la diversité des régimes d'accès partagé aux ressources (les « communs »), dénoncé les lectures restrictives des droits fonciers inspirées des catégories du Code civil. Ils soulignent la multiplicité des formes d’articulation et dimbrication entre droits individuels et collectifs, entre régulations de type marchand, étatique ou communautaire. Ils ont permis d'approfondir et d’opérationnaliser la notion de faisceau de droits, de poser comme un enjeu scientifique et politique la question de la pluralité des normes et des systèmes d'autorité de régulation, ou encore le rapport entre « formel » et « informel » dans la régulation des droits fonciers et de leur transfert. Ils alimentent ainsi les débats contemporains autour de la propriété et de la notion de communs, à partir d’un riche corpus théorique et empirique.

Une approche institutionnelle, compréhensive et processuelle des questions foncières rurales dans les pays du Sud

Une entrée par le « foncier rural »

Se donner pour champ de réflexion le foncier rural ne signifie pas s’enfermer dans le rural. Les frontières de ce qui relève du « rural » sont doublement incertaines. Tout d’abord, spatialement, les limites entre rural et périurbain sont souvent brouillées et on observe des interpénétrations croissantes, depuis la diffusion des activités d'assemblage industriel dans les localités rurales jusqu’à l’agriculture urbaine. La mobilité des ressortissants de

€ Comme on le verra abondamment au long de cet ouvrage, la notion de faisceau de droits renvoie à l'idée que les rapports au foncier ne sont pas réductibles au lien d'un individu ou d'une société avec une ressource, mais qu'ils correspondent à un ensemble d'actions socialement autorisées sur la terre et les ressources qu'elle porte (circulation, accès à certaines ressources et pas à d'autres, usages, droit de tirer un revenu de cet usage, droit de déléguer cet usage, droit d'exclure, droit d’aliéner, etc.), qu'il convient d'inventorier et dont il importe d'analyser les contenus, la distribution sociale et les formes de régulation (voir VON BENDA-BECKMANN et al., 2006 ; BANNER, 2011 ; chap. 1).

communautés villageoises et l’imbrication des systèmes économiques ruraux et urbains, la « désagrarisation » communément observée des territoires ruraux sous l'effet du développement économique et des mobilités ont également gommé certaines spécificités agraires des sociétés rurales. Par ailleurs, les acteurs de ces sociétés ne sont pas seulement des producteurs ruraux, agriculteurs, éleveurs, etc. : la pluri-activité est de plus en plus la norme, et des porteurs d'intérêts qui ne sont pas, ne sont plus ou ne sont pas seulement des paysans attachés a la terre interviennent dans les enjeux fonciers : migrants, citadins originaires des communautés rurales qui y conservent des liens, politiciens, entrepreneurs agro-industriels, etc. Dans l'esprit des contributeurs de cet ouvrage, « rural » désigne simplement un champ empirique de recherche, sans préjuger d’une essence « ruraliste » des phénomènes observés.

Sil n'y a pas de démarcation claire entre rural et urbain, la question de la spécificité d’un regard « ruraliste » se pose. On peut faire l'hypothèse qu’un certain nombre des déterminants des pratiques foncières sont transverses aux milieux ruraux et urbains. Ces variables voient cependant leur poids relatif évoluer suivant un gradient dont les pôles définissent des contextes problématiques distincts quant à la façon de poser les questions foncières et les angles de leur analyse. Au pôle « rural », la dimension « communautaire » (au sens de fortement contrainte par, enchassée dans des rapports de parenté biologique, politique et symbolique et des relations de voisinage proche) fonde le caractère « semi-autonome »’ du champ foncier, c’est-à-dire d’un champ social inscrit dans un contexte qui le dépasse mais qui fonctionne en référence à des normes produites de façon largement endogène. À l’autre extrémité du spectre (le pôle « urbain »), même si des centres-villes peuvent demeurer « coutumiers » dans de nombreuses régions du monde et si l’informel est souvent très prégnant, au moins dans les périphéries urbaines, les droits fonciers s'organisent davantage autour de régimes de propriété privée et la régulation foncière relève plus systématiquement d’une autorité publique — en d’autres termes, d’un système institutionnel où les dispositions légales et les règles administratives pèsent plus qu’en

| 7 Sur la notion de semi-autonomie des champs sociaux, voir Moore (1973).

milieu rural, quand bien même demeurent des caractéristiques de semi-autonomie du champ foncier local. Un traitement distinctif du foncier rural se justifie d’autant plus que l’on s'intéresse à une ressource physique dont les dimensions productives sont incontournables pour comprendre les enjeux, les arrangements institutionnels et les logiques d’acteurs qui pèsent sur son accès, son contrôle et ses usages.

Le foncier rural « au Sud » : un objet spécifique ?

Partout dans le monde, le foncier est un enjeu de sens, de pouvoir et de richesse (SHIPTON et GOHEEN, 1992), aux dimensions indissolublement identitaires, politiques et économiques. Partout dans le monde, les modes d’accés à la terre conditionnent les activités agricoles et les inégalités fonciéres sont partie intégrante des inégalités socio-économiques. La spécificité de la question foncière « au Sud » — et donc la légitimité d’un ouvrage centré sur ces contextes — ne va donc pas de soi.

Le label « Sud » a émergé pour remplacer celui de « en développement », connoté idéologiquement selon une conception où les « pays développés » représenteraient le modèle à suivre et l'aboutissement du processus de « transition ». Le label « Sud » se veut non normatif, plus descriptif de configurations spécifiques. Il regroupe cependant un ensemble de pays aux histoires, aux trajectoires et aux niveaux économiques hétérogènes, et aux localisations géographiques variées sur la planète — et renvoie donc à des problématiques foncières très diverses.

Au-delà de cette diversité, la spécificité des situations du ou des « Sud(s) » — en dehors de la Chine, jamais véritablement colonisée et dont le rattachement a cet ensemble apparait plus discutable que jamais — tient au fait que les questions foncières s’y présentent de façon bien différente qu’elles ne le font généralement dans les pays dits « du Nord ».

La premiére raison est que les dimensions économiques et sociales de la terre y sont plus étroitement imbriquées, essentiellement parce que l'État ny assume pas, ou seulement de façon très marginale, la prise en charge du lien social par le biais d’institutions spécifiques (l’impôt et sa redistribution, la régulation des rapports de salariat, l'assistance sociale, etc.), de sorte que les fonctions économiques ne sont pas « désenchâssées » des fonctions sociales, comme c’est le cas général dans les pays du Nord. De nombreuses sociétés rurales du Sud conservent de ce fait, à des degrés très variables et parfois malgré des politiques qui cherchent à les démanteler, des structures et des relations « communautaires » que les évolutions sociales et politiques qu'ont connues les pays occidentaux ont largement affaiblies, à défaut de les éliminer totalement.

Une deuxième raison, liée directement à la précédente, réside dans le dualisme légal qui prévaut dans les pays du Sud, entre les terres objets de droits régulés par l’État, selon des régimes juridiques généralement hérités de leur histoire coloniale, et celles qui relèvent de droits de propriété « locaux », « coutumiers », régis par des autorités locales, suivant des normes qui, sans être indépendantes, demeurent partiellement autonomes vis-à-vis des cadres officiels de régulation. Ces régulations locales peuvent conduire à des pratiques « informelles » (au sens de non enregistrées par les services de l’État ou par des corps de métier homologués par l’État, comme les notaires), qui peuvent être illégales (prohibées par le droit positif) ou « extra-légales » (non reconnues par le cadre légal, mais non prohibées).

Une troisième raison renvoie aux politiques menées dans certains pays, souvent au cours de la période de domination coloniale, parfois après celle-ci, qui ont visé à permettre la mise en place de grands domaines sur les terres les plus fertiles et les plus facilement accessibles, à travers le déplacement et parfois l'expulsion violente des populations qui les occupaient. Ces politiques ont eu des effets particulièrement déstructurants pour les sociétés locales. Le développement de grands domaines a conduit à la construction d'une agriculture duale, qui perdure encore aujourd’hui. Avec les indépendances, leurs terres ont souvent été nationalisées, comme en Afrique et en Asie du Sud-Est, en particulier dans les régimes socialistes, puis accaparées par les nouvelles élites, mais rarement redistribuées à la paysannerie.

8 Le terme « droits coutumiers » renvoie donc pour nous à des droits dont les normes et modes de régulation sont ceux de la société locale. Certains auteurs, mettant l'accent sur le caractère contemporain des normes coutumières actuelles, sur le fait qu'elles sont évolutives et peuvent emprunter aux normes étatiques, préfèrent parler de droits « néocoutumiers ».

Une quatrième raison de la singularité des questions foncières dans les pays du Sud tient dans l'importance des fronts pionniers, qui s'explique autant par les inégalités de peuplement que par la façon dont les migrations, spontanées ou organisées par l'État, ont permis de réguler les inégalités d’accès à la terre qui résultaient de cette structuration duale du secteur agricole.

Ces traits saillants définissent des spécificités quant aux façons dont les questions foncières se posent dans les pays du Sud : le dualisme de l’agriculture et celui du cadre normatif ; les très fortes inégalités foncières ; les liens souvent étroits entre appartenance sociale et accès aux ressources ; la politisation fréquente de l'accès à la terre, son rôle dans le clientélisme politique et la fréquence des articulations entre conflits fonciers et violences civiles. Limplantation inégale et la légitimité fragile de l’État et du droit étatique, d’une part, les mécanismes de création « par le haut » de la propriété légale, dans une logique inverse des processus historiques de consolidation progressive des droits qu'ont connus les pays européens (COMBY, 1998 ; STAMM, 2013), d'autre part, se traduisent par l’hétérogénéité des systèmes fonciers et le pluralisme des régimes de régulation. Ces éléments permettent de mieux comprendre la place persistante des droits « coutumiers », la prégnance contemporaine des politiques de formalisation de ces droits, et l'incidence des phénomènes de « grandes acquisitions foncières ». À ces caractéristiques transversales on peut en ajouter une autre, qui est plus spécifique aux pays sous régime d'aide, notamment ceux d'Afrique subsaharienne : le poids des institutions internationales, de leurs doctrines et de leurs financements dans la définition des politiques foncières, avec le cortège qui en résulte de projets, parfois parallèles et concurrents, d’experts internationaux, de firmes d'ingénierie qui vivent du marché du « développement ». Ces conditions interrogent la souveraineté des États et ont des effets importants sur les trajectoires des systèmes fonciers et des réformes qui se proposent de les réguler.

Notons toutefois que ces différents points ne définissent pas une ligne de clivage radical entre « Nord » et « Sud ». La pluralité des normes est inhérente à toute société et les régulations locales, « coutumières » ou « informelles », sont présentes dans une grande diversité de contextes, sous des formes certes résiduelles, limitées à des configurations spécifiques. Les pays européens ont maintenu des formes de gouvernance en commun de certaines ressources (pâturages, marais, pêcheries, irrigation), qui sont parfois plus intégrées au cadre institutionnel officiel que dans les pays du Sud. La spéculation foncière est inhérente au développement des marchés et demeure corrélée aux relations politiques, au niveau national ou local. Les registres de droits fonciers sont également très variables dans les pays du « Nord » et s’éloignent souvent des prescriptions des institutions internationales : pour des raisons très différentes, ni le Royaume-Uni ni la Grèce n’ont de cadastre ; à l'inverse, il n'existe pas en France de registre public des titres de propriété, le cadastre étant une base fiscale et les actes notariaux n’attestant que des transferts de droits entre les personnes.

Les configurations sont donc variées, tant entre pays qu’en leur sein. Elles se définissent au carrefour de plusieurs gradients ou tensions et, s’il y a spécificité des pays du Sud, celle-ci tient davantage à accumulation des différences pointées plus haut qu’à des traits qu’il serait possible d’essentialiser.

Une perspective centrée sur les rapports entre acteurs et institutions

Au-delà du positionnement thématique et géographique de cet ouvrage, et de la diversité des disciplines scientifiques qui s’y expriment, sa cohérence tient à la position épistémologique partagée par ses contributeurs.

Un premier élément de convergence des regards portés sur la thématique foncière dans cet ouvrage réside dans le partage d'une perspective institutionnelle. Les rapports fonciers sont vus comme étant régulés par des institutions, celles-ci étant entendues au sens des « règles du jeu », formelles ou informelles, légales ou extra-légales (lois et textes réglementaires, normes prescriptives et principes moraux, conventions sociales et trames cognitives), et des dispositifs (autorités, instances d'arbitrage) qui rendent exécutoires ces règles (NORTH, 1990 ; DIMAGGIO, 1994 ; DOUGLAS, 1999). Trois caractères communs sous-tendent la définition de l'institution en tant que règle du jeu : la composante « règles et contraintes » de toute institution, sa capacité à organiser les relations entre individus (par la coercition, la négociation, l'instauration de routines ou l'adhésion à un système de valeurs partagé), et un certain degré de stabilité (NABLI et NUGENT, 1989). Le concept d'institution recouvre ainsi un très large spectre, souvent différencié, à la suite de Davis et NORTH (1970), entre l'environnement institutionnel (cadre légal, politique et social — incluant les droits de propriété gouvernant les activités économiques —, systèmes de valeur, etc.), et les arrangements institutionnels (modalités spécifiques de coordination entre acteurs, comme les contrats) (COLIN, 2003). Notre perspective institutionnelle cherche à éviter l’écueil d’une conception « mécanique » ou structuro-fonctionnaliste des interactions sociales organisées et régulées par les institutions, d’une part en prenant acte de la pluralité des normes et de leurs contradictions internes, et d’autre part, en décentrant le regard des institutions vers le binôme acteurs/institutions et l'analyse des comportements stratégiques des acteurs, c’est-à-dire leurs jeux (mobilisation, contestation, évitement, conflit, etc.) autour des règles du jeu. L'orientation générale de notre approche part ainsi de l’idée que les acteurs vivent et agissent dans un environnement institutionnel qui est donné et s'impose partiellement à eux, mais qui leur laisse des marges de manœuvre quant à la mobilisation ou non de certaines règles, ce qui leur permet de produire et d'utiliser une gamme variée d’arrangements institutionnels pour accéder aux ressources et les contrôler. Dans cette perspective, les normes sociales sont à la fois des contraintes et des ressources, et la régulation foncière est le résultat changeant, non équilibré, de la confrontation entre des acteurs porteurs d’une pluralité de normes, de règles et dinterprétations.