Bildung und Etablierung der DDR-Bezirke in Brandenburg

Front matter

Bibliothek der Brandenburgischen und Preußischen Geschichte

Oliver Werner, Detlef Kotsch, Harald Engler (Hrsg.)

Bildung und Etablierung der DDR-Bezirke in Brandenburg

Inhalt

Zum Geleit KLAuUs NEITMANN

Editorische Vorbemerkung OLIVER WERNER

Staat und Staatspartei. Die Verwaltungsreform der SED

in Brandenburg 1952-1960

Die Etablierung der staatlichen Bezirksverwaltungen in Brandenburg und der übrigen DDR. Forschungsstand und Forschungsperspektiven OLIVER WERNER

Dokumente 1952-1960

Literaturverzeichnis Abkürzungsverzeichnis Personenregister

Zum Geleit

Die DDR-Verwaltungsreform vom 23. Juli 1952, wie sie im „Gesetz über die weitere Demokratisierung des Aufbaus und der Arbeitsweise der staatlichen Organe in den Ländern der Deutschen Demokratischen Republik“ niedergelegt war, beinhaltete den tiefgreifendsten Umbau der Staatsorganisation und der Staatsverwaltung, der sich zwischen 1945 und 1990 in der Sowjetischen Besatzungszone und der Deutschen Demokratischen Republik vollzog. Die 1945 geschaffenen fünf Länder wurden faktisch, wenn auch (noch) nicht formal, aufgelöst und durch 14 Bezirke ersetzt, die Zahl der Kreise durch die Aufgliederung der bislang bestehenden (Groß-)Kreise erheblich vermehrt, und die Über- und Unterordnungsverhältnisse zwischen den verschiedenen Verwaltungsebenen, der zentralen (Ministerien), der regionalen (Räte der Bezirke) und der lokalen (Räte der Kreise) Ebene, wurden neu geordnet.

Mit den Beschlüssen vom Juli 1952 und deren nachfolgender Umsetzung hatte die DDR knapp drei Jahre nach ihrer Gründung die Form ihres Staatsaufbaues geschaffen, die bis zu ihrem Untergang in der friedlichen Revolution von 1989/90 nahezu unverändert bestehen blieb. Die Bezirke wurden so sehr mit der DDR identifiziert, dass ihre Fortexistenz in den politischen Debatten der „Wendezeit“ über die Beseitigung des SED- Staates von Anfang an ausgeschlossen war und ihre Tätigkeit spätestens mit dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland am 3. Oktober 1990 beendet wurde. Sie verschwanden geradezu geräusch- und folgenlos in der Geschichte, fast ist man geneigt zu sagen, sie landeten auf deren Kehrrichthaufen, da sie sich nie im Bewusstsein der breiten Bevölkerung mit einer eigenen Identität verankert hatten — im Gegensatz zu den Ländern, an deren Stelle sie 1952 gesetzt worden waren und die 1990 wiederauferstanden und ihre Nachfolge antraten.

Es wäre freilich verfehlt, in einem weitgespannten Rückblick auf die politische Verfassungs- und Verwaltungsgeschichte Deutschlands mit seinen vorwaltenden föderativen Traditionen die Bezirke zu vernachlässigen. Denn die Beseitigung der Länder und ihre Ersetzung durch Bezirke 1952 war keine minderrangige Reform der DDR/SED-Staatsund Parteiführung, sondern in diesen Maßnahmen gipfelten schließlich die seit 1945/46 unter wechselnden politischen Bedingungen verfolgten Pläne der SED zu der ihrem Machtanspruch und ihrer Machtausübung geeigneten Gestaltung des „Staatsapparates“. Die Bezirke wurden an Stelle der Länder geschaffen, um dem „demokratischen Zentralismus“ zum endgültigen Durchbruch zu verhelfen. Es galt, im Rahmen des verkündeten „Aufbaus des Sozialismus“ eine ununterbrochene Befehls- und Kontrollkette von oben nach unten zu schmieden; es galt zu gewährleisten, dass die Vorgaben und Anweisungen der Berliner Zentrale direkt den untergeordneten Verwaltungsinstanzen ohne eigenständige verfassungsrechtliche Legitimation zur Ausführung unter regelmäßiger Überprüfung vermittelt wurden. „Aufbau des Sozialismus unter den Bedingungen des gespaltenen

8 Klaus Neitmann

Deutschlands bedeutet zusätzliche Schwierigkeiten, bedeutet Erhöhung der Wachsamkeit, Schaffung der Voraussetzungen zur Verteidigung unserer Errungenschaften. Das ist alles nicht so einfach, und deshalb ist es notwendig, dass der Staat straff geleitet wird“ (Werner Eggerath am 15. August 1952, siehe Dok. 29). „Die Einheitlichkeit der Staatsführung“, die „straffe Gliederung des Staatsaufbaues‘“ waren erst dann gesichert, wenn nicht mehr wie zuvor „die verschiedensten Probleme in jedem Land anders behandelt wurden“, wie an den von den Landtagen verabschiedeten Gesetzen abzulesen gewesen sei (Willi Barth am 21. Oktober 1952, Dok. 50). Ein knappes Jahrzehnt später ermahnte Ministerpräsident Otto Grotewohl die Vorsitzenden der Räte der Bezirke mit allem Nachdruck: ‚„Jeder Staatsfunktionär muss sich Klarheit schaffen über das Verhältnis Regierung, Bezirk, Kreis, Gemeinde von der Seite des Wesenszuges des demokratischen Zentralismus. Es kann keinem Organ gestattet werden, Weisungen nicht durchzuführen“ (Dok. 61).

Kein Einzelelement der Verwaltungsreform von 1952 verrät über ihren Geist und ihre Absichten mehr als das von ihr eingeführte Prinzip der „doppelten Unterstellung“: Die Fachabteilungen der Räte der Bezirke waren demnach sowohl dem Rat des Bezirkes als auch den zuständigen Fachministerien der DDR-Regierung unterstellt, weiterhin die Fachabteilungen der Räte der Kreise sowohl dem Rat des Kreises als auch der Fachabteilung des Rates des Bezirkes. Gerechtfertigt wurde das Prinzip damit, „dass es die Zentralisation der staatlichen Leitung mit einer maximalen Entwicklung der Initiative der örtlichen Organe und der schöpferischen Tätigkeit der werktätigen Massen verbindet“ (Dok. 50) — der überhöhte Anspruch verdeckt in Verbindung mit anderen Aussagen nicht, dass in erster Linie die Direktive von oben widerspruchslos und widerstandslos unten empfangen und verwirklicht und dazu den Befehlsgebern in der Zentrale der unmittelbare Zugriff auf die Befehlsempfänger in den Regionen ermöglicht werden sollte. Zu den von vornherein angestrebten Nebeneffekten der Reform gehörte es, den maßgeblichen Einfluss der SED auf den Staatsapparat durch die vermehrte Besetzung der Leitungsstellen in den neuen „Organen“ mit eigenen Parteimitgliedern und durch die betonte Zurückdrängung und Kontrolle der bürgerlichen Blockparteien noch auszubauen. Nachdem der SED in den ersten Nachkriegsjahren die Machteroberung auf dem Gebiet der Sowjetischen Besatzungszone mit entscheidender Unterstützung der Besatzungsmacht gelungen war, zementierte sie mit der Reform von 1952 endgültig ihre Machtbehauptung.

Die hier vorgelegte Quellenedition will die Vorgänge um die Bildung der Bezirke erhellen, indem sie besonders aussagekräftige Dokumente zu den Motiven und Absichten der zentralen bzw. zentralstaatlichen Initiatoren für den Übergang von der Länder- zur Bezirksstruktur, zu der Vorbereitung und Durchführung der neuen Verwaltungsorganisation und den dabei auftretenden Problemen und zum inneren Aufbau und zur Arbeitsweise der neuen Verwaltungsorgane veröffentlicht. Es versteht sich dabei für den kritischen Historiker von selbst, dass er die Äußerungen in ihrem sachlichen Gewicht, in ihrer argumentativen Stichhaltigkeit und inneren Folgerichtigkeit und Überzeugungskraft zu beurteilen hat, um etwa bestimmende politische Antriebe von nachrangigen Begründungsmustern zu sondern. So bleibt beispielsweise die angebliche Orientierung der Bezirksbildungen an regionalen wirtschaftlichen Verhältnisse fragwürdig, wenn dafür wiederholt (nur) der Bezirk Cottbus angeführt wird und weitere vergleichbare Fälle ausbleiben. Die ausge-

Zum Geleit 9 wählten 62 Dokumente, die teils in vollem Umfange, teils in Auszügen, aber oftmals in erheblicher Länge abgedruckt werden, sind größtenteils im Jahr 1952 entstanden. Sie ermöglichen es, sehr genau die verschiedenen Stufen des Staats- und Verwaltungsumbaues von den ersten Überlegungen und Planungen bis zum Vollzug der Maßnahmen sowie die ersten Erfahrungen mit den neuen Organen nachzuvollziehen. Eine kleinere Anzahl von Dokumenten befasst sich mit den politischen Erörterungen der weiteren (vor allem der späten 1950er Jahre) zu Änderungen in den Zuständigkeiten der Räte der Bezirke und zur erwogenen Vergrößerung ihrer Selbstständigkeit, die bezeichnenderweise recht zurückhaltend behandelt wurde.

Die Quellen entstammen Beständen des Brandenburgischen Landeshauptarchivs und des Bundesarchivs in Berlin. Sie spiegeln infolgedessen die Debatten und Vorgänge um die Reform auf der zentralen Ebene in der DDR-Hauptstadt (Ost-)Berlin, deren Umsetzung in Brandenburg sowie die Ablösung der brandenburgischen Landesregierung und Landesverwaltung durch die Räte der drei Bezirke Potsdam, Frankfurt (Oder) und Cottbus wider. Dabei dient Brandenburg als pars pro toto, soll sein Beispiel die grundsätzlichen Fragen und Dimensionen des Gegenstandes verdeutlichen und veranschaulichen, welche Absicht dadurch erleichtert und befördert wird, dass sich etliche Zeugnisse auf Grund ihrer jeweiligen Themen und ihrer Verfasser nicht nur auf Brandenburg beziehen, sondern Schlaglichter auf den Verwaltungsumbruch in anderen Bezirken und in der gesamten DDR werfen.

Auch wenn die Edition wegen ihres territorialen Schwergewichtes als Beitrag zur brandenburgischen Landesgeschichte verstanden werden kann (und soll), liegt ihr Augenmerk in erster Linie auf der Umgestaltung der staatlichen Verwaltung in der DDR als einem (bedeutsamen) Teil der umfassenderen gesellschaftlichen Umwälzung in der DDR. Die publizierten Quellen konzentrieren sich zwar auf die Verwaltung, aber sie beschränken sich nicht auf sie, da sie eindrucksvolle Einblicke in die grundsätzlichen Überlegungen der SED- und DDR-Führung zur sozialistischen Umgestaltung von Staat und Gesellschaft gewähren. In ihren Verlautbarungen reicht der Bogen von den hohen ideologischen Vorgaben und Perspektiven bis hin zur zuweilen sperrigen, widerspenstigen Realität des Verwaltungsalltages, der den hochgespannten Erwartungen der Planziele zu oft nicht gerecht wurde und sie nicht erfüllte. Der historische Gehalt der ausgesuchten Texte offenbart sich dabei über ihren unmittelbaren Gegenstand, die Verwaltungsreform, hinaus dadurch, dass sie die Denk- und Argumentationsweise der leitenden SED-Funktionärsschicht auf ihrem proklamierten Weg zum Sozialismus und zur Planwirtschaft enthüllen. Wie dieser Weg beschritten werden sollte, von welchen Vorbildern und Gegnern man sich dabei begleitet sah, in welcher Weise mit Problemen umgegangen wurde, all das wird immer wieder oder wenigstens gelegentlich angesprochen und angedeutet. Wenige Beispiele mögen eine Ahnung von der „Mentalität“ der entscheidenden SED-Kader in den frühen 1950er Jahren vermitteln.

Den instrumentellen Umgang der SED mit der Verfassung und dem Verfassungsrecht ihres Staates gibt wohl am besten die Vorlage Willi Barths für das Politbüro der SED über die „Grundsätze der Gesetzesvorlage über die Neuorganisation im Staatsapparat“ vom 5. Juli 1952 (Dok. 10) wieder, in der störende Verfassungsbestimmungen, die den ange-

10 Klaus Neitmann strebten Änderungen der Staatsorganisation entgegenstehen, mit leichter Hand beiseite geschoben und für belanglos und unverbindlich erklärt werden, ohne dass die Verfassung geändert werden müsse. „Die Tatsache, dass gewisse Teile der Verfassung (Art. 109ff. ‚Republik und Länder‘) nicht mehr den mit der Neuorganisation erreichten Zustand unserer Staatsstruktur widerspiegeln, macht eine Aufhebung dieses Teiles der Verfassung nicht notwendig“, bemerkt Barth apodiktisch ohne weitere Begründung. „Es wird empfohlen, die Länderverfassungen formell nicht aufzuheben. Es lässt sich juristisch der Standpunkt vertreten, sie seien gegenstandslos geworden.“ Irgendein höherwertiger Rang der Verfassung, ein tiefer Respekt vor ihren unverrückbaren Bestimmungen wegen ihres legitimatorischen Charakters sind in diesen Worten nicht mehr zu erkennen, die in ihr verbindlich beschriebene Rechtsordnung wird ohne Weiteres für irrelevant erklärt, wenn sie nicht mehr zu den aktuellen politischen Zielstellungen passt, und geradezu mit einem Federstrich beiseite gefegt.

Die verfassungsrechtliche Beurteilung Barths wird einige Wochen später vom Leiter der DDR-Regierungskanzlei gewissermaßen in das Kleingedruckte des Verwaltungsformulars umgesetzt, indem er in einer Debatte über die Bezeichnung der neuen Organe bemerkt: „Es soll heißen: Bezirk Dresden, in Klammern Land Sachsen. Nicht etwa ein Briefkopf, wo oben steht ‚Land Sachsen‘ und darunter Bezirk Dresden. ‚Land Sachsen‘ kommt nur in Klammern. Es ist ja ein absterbender Körperteil“ (Dok. 29). Es überrascht nicht, wenn die Reform auch mit dem Vorbild der Sowjetunion gerechtfertigt wird, wenn dazu aufgerufen wird, „die Erfahrungen aus der Sowjetunion, welche von der Studienkommission gesammelt wurden, zu verallgemeinern, die Weisung des Genossen Stalin bei uns zu verwirklichen“ (Dok. 50). Da die fragliche Studienkommission freilich von ihrer Reise in die Sowjetunion zu einem Zeitpunkt zurückkehrte, zu dem Grundlinien und Detailregelungen der Verwaltungsreform bereits in den maßgeblichen SED-Gremien festgelegt waren, dürfte die Bemerkung eher dazu gedient haben, die Verwaltungsreform durch ihre angebliche sowjetische Ableitung unangreifbar zu machen, nicht aber für die tatsächliche Übernahme sowjetischer Organisationsformen sprechen.

In vielleicht für den Leser unerwarteter Weise wurden „sowjetische Erfahrungen“ überprüft, als die Mitarbeiterschaft der neuen Räte der Bezirke gebildet wurde: Ehemalige Kriegsgefangene der Sowjetunion galten wegen ihrer dortigen ideologischen Unterweisung als verlässliche und vertrauenswürdige Kräfte, während ehemalige Kriegsgefangene der Westalliierten wegen ihrer Bekanntschaft mit kapitalistischen Lebensverhältnissen für verdächtig erklärt wurden und zurückgedrängt werden sollten. Für die Kaderabteilung des Rates des Bezirkes Potsdam lautete die Parole für die Zusammenstellung des Personals im Oktober 1952: „Es gilt vor allen Dingen, auch den Anteil der SED-Mitglieder zu heben und der Mitarbeiter, die in sowjetischer Kriegsgefangenschaft waren. Dagegen muss ein konsequenter Kampf geführt werden gegen das Ansteigen der Mitarbeiter, die in den kapitalistischen Ländern in Kriegsgefangenschaft waren“ (Dok. 47). Die unhinterfragbaren ideologischen Frontstellungen, die Schemata des Klassenkampfgedankens werden immer wieder beschworen, die Aufmerksamkeit der Verwaltungsorgane und ihrer Mitarbeiter soll für die ständige Auseinandersetzung mit dem Klassengegner geweckt werden,

Zum Geleit 11 zu dem sowohl ausländische, westliche Agenten als auch die Kirche und die Großbauern im eigenen Lande gezählt wurden.

Die Texte erschließen sich dem Leser nicht einfach und leicht. Sie sind durchdrungen von der Ideologie der kommunistischen Staatspartei, von Formeln und Phrasen einer eigenen politischen Sprache, eines in sich geschlossenen Weltbildes, hinter denen die Wirklichkeit, die entscheidenden Antriebe und Ziele der Handelnden nicht leicht ausfindig zu machen sind. Mit großem, zuweilen geradezu unerträglichem Pathos wird der angeblich von der Bevölkerung verlangte Aufbruch zu neuen Ufern, der Übergang in eine bessere „demokratisierte“ Staatsordnung verkündet, mit neuen Formen der Zusammenarbeit zwischen Regierung, Verwaltungsmitarbeitern, Abgeordneten und Arbeitern: „So wird unsere demokratische Entwicklung in ein höheres Stadium treten“ (Dok. 10). Der bisherige parlamentarische Betrieb, die Trennung von Exekutive und Legislative werden mit allem Nachdruck verworfen, stattdessen wird mit großer Rhetorik die Vision der „Volksdemokratie“ an die Wand gemalt: „Wir müssen erkennen, dass es jetzt darum geht, diese neuen Organe, die die höchsten Organe der Staatsgewalt darstellen, die außerordentliche Vollmachten haben, und die praktisch zum Ausdruck bringen, dass die Werktätigen die Leitung des Staates in die Hand nehmen, zu solchen arbeitenden Körperschaften zu machen, dass sich in ihnen der Wille der Werktätigen widerspiegelt und sie den Willen der Werktätigen durchführen“ (Dok. 29). Von den Abgeordneten des Bezirkstages wurde verlangt, „dass mit der bisherigen Tätigkeit der Abgeordneten Schluss gemacht werden soll und dass die Abgeordneten eine ständige Verbindung mit den schaffenden Menschen herbeiführen werden“ (Dok. 26). Die Verantwortlichen mussten freilich bald zugeben, dass die neuen Organe nicht von heute auf morgen die hochgespannten Leitbilder in ihrem Arbeitsalltag umsetzten: Es „verläuft die Arbeit noch stark im Stil der Landesregierung. Es wird administrativ gearbeitet und nicht schöpferisch geleitet. ... Das Prinzip der Einbeziehung der Massen in die Lösung der staatlichen Aufgaben wird fast ebenso wenig angewandt wie die Aufklärung der Bevölkerung über die getroffenen Maßnahmen“ (Dok. 48). Wie man diesen Zitaten ablesen kann, ist der Gegenstand dieses Werkes nicht nur ein gewichtiger verwaltungsgeschichtlicher Einschnitt, sondern es enthält darüber hinaus bedenkenswerte Lektionen über Sein und Schein im Umgang von Regierenden mit Regierten und verdient daher eine aufmerksame Lektüre.

Die vorliegende Edition von Schriftzeugnissen zur Bildung und Etablierung der Bezirke in der DDR und in Brandenburg aus den Jahren 1952 bis 1960 hat eine längere verwickelte Vorgeschichte, die das Endprodukt in besonderer Weise geprägt hat. Das ursprüngliche Vorhaben war in ein umfassendes geplantes Projekt zu „Wirtschaft und Gesellschaft in Brandenburg 1945-1955“ eingegliedert, das Detlef Kotsch nach der Vollendung des Manuskriptes zu seinem 2001 erschienenen Buch „Das Land Brandenburg zwischen Auflösung und Wiederbegründung. Politik, Wirtschaft und soziale Verhältnisse in den Bezirken Potsdam, Frankfurt (Oder) und Cottbus in der DDR (1952 bis 1990)“ Ende der 1990er Jahre konzipiert hatte. Seine von der Fritz Thyssen Stiftung auf Antrag des

12 Klaus Neitmann

Brandenburgischen Landeshauptarchivs und der Historischen Kommission zu Berlin geförderte Forschung zielte auf eine mehrbändige Aktenedition, in der in einem Teil neben der staatlichen auch die Entwicklung der Parteien sowie die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Folgen der Verwaltungsreform bis 1961 dokumentiert werden sollten. Detlef Kotsch nahm die Arbeiten an der Edition mit Sichtung und Auswertung von Archivbeständen und mit vorläufigen darstellerischen Entwürfen nachdrücklich auf, vermochte aber nur erste Teilergebnisse vorzulegen, bis er aus persönlichen Gründen 2000 ausschied. Ihm folgte Harald Engler nach; in die Zeit seines bis 2002 reichenden Einsatzes fielen weitere Detailrecherchen, eine Überarbeitung der Einleitung und eine konzeptionelle Konzentration des Editionsprojektes auf die Entwicklung der staatlichen Verwaltungspraxis und der in der DDR tätigen politischen Parteien.

Mit Ablauf der Projektlaufzeit lag ein Manuskript vor, in dem sich verschiedene konzeptionelle Vorstellungen mit unterschiedlichen Arbeitsständen überlagerten und eine rasche Veröffentlichung verhinderten. In den folgenden Jahren blieb es unbearbeitet, da sich die anfänglichen Hoffnungen auf seine Vollendung durch Harald Engler wegen dessen anderweitiger beruflicher Tätigkeit zerschlugen. Erst 2014 sah sich der unterzeichnende Reihenherausgeber in der Lage, mit Mitteln des Brandenburgischen Landeshauptarchivs das unvergessene Vorhaben „wiederzubeleben‘“, und er fand glücklicherweise für den Abschluss mit Oliver Werner einen Zeithistoriker, der durch seine damals weitgediehenen Forschungen zur Geschichte der DDR-Bezirke mit der Materie bestens vertraut war. Ihm ist es, von Harald Engler beratend unterstützt, nicht einmal innerhalb eines knappen Jahres gelungen, die vorliegenden Fragmente zu einem ansehnlichen Körper umzuformen und ein in sich geschlossenes Werk fertigzustellen. Dabei wurde ihm konzeptionell und inhaltlich freie Hand gelassen. Der Reihenherausgeber ist ihm dafür besonders zu Dank verbunden, dass er die schwierige Aufgabe so überzeugend bewältigt und die drohende Gefahr einer „Forschungsruine“ beseitigt hat. Schließlich soll nicht unerwähnt bleiben, dass das angesprochene ursprüngliche Projekt in der Antrags- und ersten Bearbeitungsphase von Wolfgang Ribbe, dem damaligen Vorsitzenden der Historischen Kommission zu Berlin, mit Rat und Tat nachhaltig begleitet worden ist. Nicht zufällig erscheint daher das jetzt erreichte Ergebnis in der gemeinsam von Historischer Kommission und Brandenburgischem Landeshauptarchiv herausgegebenen Schriftenreihe.

Potsdam, im Juni 2016

Prof. Dr. Klaus Neitmann Direktor des Brandenburgischen Landeshauptarchivs

Editorische Vorbemerkung

Das Ergebnis der im Geleitwort skizzierten letzten Projektphase liegt hier als Dokumentenedition vor, die sich auf die staatliche Entwicklung der regionalen Mittelinstanzen in Brandenburg zwischen 1952 und 1960 konzentriert, mit einem deutlichen Schwerpunkt auf dem konstituierenden Jahr 1952. Diese Fokussierung ermöglicht es, formale und informelle Faktoren der administrativen Veränderungen ab 1952 gleichermaßen einzubeziehen. Nicht nur die strukturellen Vorgaben der zentralen Partei- und Staatsinstanzen werden umfassend dokumentiert, sondern gerade auch die oftmals sehr viel schwerer zu fassenden Rückmeldungen der Verwaltungsbasis.

Mithin werden in erster Linie nicht die brandenburgischen Verwaltungsstrukturen dokumentiert, sondern die Beziehungen zwischen den Instanzen, die sich in Kontrollberichten, Verhandlungsprotokollen, intern gehaltenen Einschätzungen und nicht zuletzt in Erfahrungsberichten von Partei- und Staatsfunktionären niederschlugen. Die hier präsentierten Unterlagen aus dem Brandenburgischen Landeshauptarchiv und dem Bundesarchiv Berlin dokumentieren auf diese Weise das Nebeneinander von administrativer Improvisation in den brandenburgischen Bezirken und lautstark behaupteter Schlüssigkeit und Folgerichtigkeit der zentral dirigierten Maßnahmen.

Daher sprechen diese Quellen keineswegs „für sich selbst“, sondern müssen immer im politischen Kontext der gesellschaftlichen Umgestaltung der frühen DDR interpretiert werden. Die vorliegende Dokumentation trägt diesem Umstand auch dadurch Rechnung, dass sie sich widersprechende Quellen nebeneinanderstellt. So wurden Anfang Juli 1952 per Beschluss des Sekretariats des ZK der SED auf regionaler Ebene „Bezirkskommissionen“ mit umfangreichem Aufgabengebiet geschaffen,' deren praktische Tätigkeit indes nur schleppend anlief,? während ihre fundamentale Bedeutung für die administrative Umgestaltung auf der Bezirksebene vom zuständigen Staatssekretär Werner Eggerath hervorgehoben wurde.’ Eggerath erntete dafür Mitte August 1952 bei den verantwortlichen regionalen Verwaltungsfunktionären weitgehendes Unverständnis,’ verteidigte die neuen Kommissionen aber hartnäckig, um sie dann bereits 14 Tage später durch ein knappes Schreiben für obsolet zu erklären.’

Die Auswahl der Edition konzentriert sich ganz überwiegend auf Dokumente staatlicher Provenienz aus den Bezirken Potsdam, Cottbus und Frankfurt (Oder) sowie auf Un-

2 Vgl. etwa die Dok. 16 und 27 sowie rückblickend Dok. 46. 3 Vgl. Dok. 17.

terlagen der SED und der Nationalen Front zur Bezirksbildung und zur Stellung der „bürgerlichen“ Parteien. Die Dokumente werden in chronologischer Reihenfolge präsentiert. Quellen mit informellem oder internem Charakter wurden besonders berücksichtigt,’ verzichtet wurde allerdings grundsätzlich auf die Aufnahme von Dokumenten, die über andere Editionen bzw. über das Gesetzblatt der DDR leicht zugänglich sind.®

Eine besondere Entscheidung betraf die von Detlef Kotsch in Anlehnung an seine Monografie verfasste und von Harald Engler überarbeitete Einleitung. Der Text stützt sich auf die 2001 erschienene Arbeit über Brandenburg zwischen 1952 und 1990,” führt aber die Darlegungen zur Bezirksbildung prägnant auf die Dokumente zu. Wir haben uns daher entschieden, den Text in einer gestrafften, leicht aktualisierten und um die Ausführungen zu den „bürgerlichen“ Parteien gekürzten Form in die Edition aufzunehmen. Der aktuelle Forschungsstand und perspektivische Forschungsfragen zur Entwicklung der Bezirke in Brandenburg und der übrigen DDR werden in einem separaten Aufsatz von Oliver Werner erörtert.

Bei der Wiedergabe der Dokumente werden Anreden, Grußformeln, Sachbetreffe, Aktenzeichen und Verteiler weggelassen. Ziffern werden bis einschließlich „zwölf“ grundsätzlich ausgeschrieben,” offensichtliche Rechtschreibfehler sind stillschweigend nach der neuen Rechtschreibung korrigiert worden.'' Auslassungen entstellen selbstverständlich nicht den Sinn des Textes und werden mit dem Auslassungszeichen „[...]“ kenntlich gemacht. Unterschiedliche Hervorhebungen in den Originaltyposkripten werden grundsätzlich durch eine Fettsetzung der entsprechenden Passagen wiedergegeben.

6 Vgl. etwa Dok. 7, 8 und 9.

7 Vgl. insbesondere die Dok. 10, 15, 29 und 50.

8 Neben Dokumente 1945-1949 und Dokumente 1949-1961 etwa auch Hoffmann, DDR und Judt, DDR-Geschichte.

9 Vgl. Kotsch, Brandenburg.

10 Ausnahmen bilden Datums- und Prozentangaben, statistische Aufstellungen sowie Aufzählungen. Datumsangaben wurden innerhalb der einzelnen Dokumente vereinheitlicht.

11 Unklare Fehler wurden beibehalten und mit dem Vermerk „[sic!]“ versehen; so kann etwa „Kartoffelbersorgung“ als „Kartoffelversorgung“ oder als „Kartoffelbesorgung“ gelesen werden; vgl. Dok. 29. Der durchaus unterschiedliche Ausdruck des Genitivs („des Bezirkes“ oder „des Bezirks‘) wurde beibehalten.

Staat und Staatspartei. Die Verwaltungsreform der SED in Brandenburg 1952-1960

DETLEF KoOTSCH & HARALD ENGLER

Am 25. Juli 1952 beschloss der Landtag in Potsdam seine Selbstauflösung und die Beendigung der Tätigkeit der Landesregierung zum 31. Juli 1952. Vier Tage später bestätigte das Präsidium des Landesausschusses der Nationalen Front, das im Potsdamer Kulturbundhaus „Bernhard Kellermann“ tagte, die Abgeordnetenlisten für die Bezirkstage in Potsdam, Frankfurt (Oder) und Cottbus. Auf ihren konstituierenden Sitzungen — am 8. August in Potsdam und in Frankfurt (Oder), am 11. August in Cottbus — wählten die Abgeordneten den Vorsitzenden des Rates des Bezirkes, seine Stellvertreter, den Sekretär und weitere Mitglieder des Rates, womit der Rat als staatliches Verwaltungsorgan in jedem Bezirk seine Tätigkeit aufnehmen konnte. '?

Mit den Verwaltungsbezirken von 1952 entstand ein Typus von territorialen Verwaltungs- und Gliederungseinheiten, den es zuvor so nicht gab und der auf eigene Weise die Entwicklung des Landesterritoriums prägte. Diese Bezirke hatten mit den Regierungsbezirken der alten preußischen Provinzen" in den Grundsätzen nichts gemein, sie waren vielmehr wesentlicher Bestandteil des zentralisierten Staatswesens der 1949 geschaffenen DDR. Mit der faktischen Auflösung des Landes Brandenburg wie auch der Länder Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen und Mecklenburg-Vorpommern sollten die Reste des Föderalismus in der DDR, die zu diesem Zeitpunkt noch existierten, beseitigt und der Übergang zum zentralisierten Staat vollendet werden. 38 Jahre lang prägte die neue staatliche Verwaltungsstruktur die Entwicklung der Länderterritorien im Osten Deutschlands — für die historische Forschung Grund genug, sich den Bezirken als Verwaltungstypus zuzuwenden.

Wenngleich die Prozesse beim Übergang von der Länder- zur Bezirksstruktur in der gesamten DDR sehr ähnlich verliefen, werden mit der vorliegenden Quellensammlung bewusst ganz singulär das Land Brandenburg bzw. die aus dem Land hervorgegangenen Bezirke dargestellt. Gründe hierfür gibt es mehrere: Erstens lassen sich so sehr kompakt und konkret die Prozesse in einem Land darstellen. Zweitens wird das Ausmaß von Unterschieden und Ähnlichkeiten zwischen den fünf Ländern erst dann erkennbar, wenn die Einzelvorgänge dargestellt und untersucht wurden. Drittens schließlich ordnet sich die vorliegende Quellenauswahl in eine ganze Reihe landesgeschichtlicher Arbeiten zu Brandenburg ein, weshalb sich schon hieraus allein ein ganz besonderes Interesse für diese Schwerpunktsetzung ergibt.

12 Vgl. grundsätzlich Kotsch, Brandenburg, S. 31-83. 13 Vgl. Vogel, Brandenburg, S. 55-187.

Die Fragestellungen, auf die mit der vorliegenden Quellenedition eingegangen wird, sind die nach den zentralstaatlichen Motiven und Zielen für den Übergang von der Länder- zur Bezirksstruktur, nach den zeitlichen Abläufen und dem Charakter dieses Überganges sowie nach der Struktur, den Zuständigkeiten und der inneren Verfasstheit der neuen Verwaltungsbehörden. Dabei wird sich zeigen, dass die Ursachen und Zielstellungen aus übergeordneten Interessen abgeleitet waren und sich aus dem Charakter der Staatsverfassung der DDR und der internationalen Einbindung des östlichen deutschen Teilstaats in den sowjetischen Machtbereich ergaben. Die neue territoriale Verwaltungsstruktur hatte ganz konkrete Konsequenzen für die einzelnen historischen Landschaften und Länder, somit für Brandenburg bzw. die drei 1952 aus diesem Kernland Preußens hervorgegangenen neuen Verwaltungsbezirke Potsdam, Frankfurt (Oder) und Cottbus.

Zeitlich setzt die Quellenedition im Frühjahr 1952 ein und erstreckt sich bis 1960, also bis zu dem Zeitpunkt, zu dem die neue Verwaltungsstruktur jene Formen angenommen hatte, die bis zum Zusammenbruch des politischen Systems und zur Revolution 1989/90 existierten. Hierin eingeschlossen sind zum einen die Vorbereitung und Durchführung der Verwaltungsreform vom Sommer 1952. Zum anderen werden einzelne Aspekte der Veränderungen im Zuge der „Vervollkommnung und Vereinfachung des Staatsapparates‘“'* 1957/58 dokumentiert.

Die Einrichtung der Verwaltungsbezirke im Jahr 1952 bildete einen herausragenden und spektakulären Vorgang bei der Formung der DDR zum zentralistischen Einheitsstaat. Die Verwaltungsreform von 1952 steht dabei jedoch nicht allein als singuläres Ereignis im historischen Raum. In strikter Ablehnung des extrem zentralisierten nationalsozialistischen Staatswesens aus der Zeit vor 1945 hatte die sowjetischen Besatzungsmacht nach Kriegsende in Ostdeutschland zunächst föderale Strukturen wiederbelebt und ihre Besatzungszone sehr rasch in fünf Länder gegliedert. Selbst die Gründungsverfassung von 1949 definierte die DDR als Bundesstaat. Die Verfassungen der Länder aus den Jahren 1946/47 blieben in Kraft, Landtage und Landesregierungen behielten weitgehend ihre Kompetenzen."

Jedoch kollidierte diese Entwicklung mit der sich im Verlauf der zweiten Hälfte der 1940er Jahre herausgebildeten offiziellen Staatstheorie, die auf die Herrschaftssicherung einer kleinen bürokratischen Elite an der Spitze der Partei und des Staates gerichtet war. Als grundlegendes Organisationsprinzip des gesamten politischen Systems in seinen drei Subsystemen — der eigenen, hegemonialen Partei (SED), der staatlichen Verwaltung (in der DDR „Staatsapparat“ genannt) sowie in den übrigen Massenorganisationen und den sogenannten Blockparteien — galt der „Demokratische Zentralismus“. Danach waren alle Stellen und Personen innerhalb des politischen Systems zur widerspruchslosen Umsetzung der Beschlüsse und Anordnungen der übergeordneten Organe verpflichtet. Zur Legitimierung der Führungsorgane wurden Wahlen „von unten nach oben“ durchgeführt, allerdings mit pseudodemokratischem Charakter: Da die Kandidaten nach ihrer Wahl,

14 Vgl. Kotsch, Brandenburg, S. 91-98. 15 Vgl. Foitzik, Sowjetische Kommandanturen.

teilweise sogar schon vor ihrer Aufstellung, durch die übergeordneten Organe zu bestätigen waren, kontrollierten diese Instanzen praktisch den gesamten Wahlvorgang und sicherten damit ihre Führungsrolle.

Während diese Entwicklung für die SED bereits seit 1948/49 abgeschlossen war, verlief dieser Prozess im Bereich der staatlichen Verwaltung erheblich langsamer und zurückhaltender. Der Verwaltungsaufbau vollzog sich zunächst vor allem auf der Ebene der Länder bzw. Provinzen, deren Grenzen die Sowjetische Militäradministration durch Befehl Nr. 5 vom 9. Juli 1945 festgelegt hatte.'° Den regionalen SMA-Chefs’’ nachgeordnet waren deutsche Landes- bzw. Provinzialverwaltungen, denen mit SMAD-Befehl Nr. 110 vom 22. Oktober 1945 unter Vorrang der Kontrollratsgesetze und SMAD-Befehle die Befugnis zum Erlassen von Gesetzen und Verordnungen mit Gesetzeskraft eingeräumt wurde.'® Deren Geltungsbereich erstreckte sich auch auf die Bereiche, die früher in die Gesetzgebungskompetenz des Reiches gefallen waren.'”

Parallel dazu entstanden Behörden auf gesamtzonaler Ebene. Eingeleitet wurde diese Entwicklung mit dem SMAD-Befehl Nr. 17 vom 27. Juli 1945, der die Errichtung von elf Zentralverwaltungen sanktionierte.”° Die Zentralverwaltungen unterstanden direkt den entsprechenden Abteilungen der Sowjetischen Militäradministration und hatten lediglich deren Anordnungen auszuführen. Bereits im Jahr 1946 erhielten sie erste gestaltende Kompetenzen. Am 4. Juni 1947 wurde mit dem SMAD-Befehl Nr. 138 die Deutsche Wirtschaftskommission (DWK) als zentrale Zonenverwaltung für die vier Ressorts Industrie, Brennstoff und Energie, Handel und Versorgung sowie Land- und Fortwirtschaft gebildet.”' Schrittweise wurden ihr gegenüber den Ländern Planungs-, Anordnungs- und Kontrollbefugnisse eingeräumt, und der SMAD-Befehl Nr. 32 vom 12. Februar 1948 stattete die DWK mit Rechtssetzungsbefugnissen aus.” Mit ihren Kontrollkommissionen auf gesamtzonaler Ebene, in den Ländern und Kreisen sowie den örtlichen Volkskontrollausschüssen schuf die DWK 1948/49 wichtige Institutionen für die sich anbahnende Zentralverwaltungswirtschaft sowjetischen Typs.”

Dennoch war die staatliche Verwaltung noch nicht durchgängig zentralistisch organisiert. Die Fortexistenz der Landtage und Landesregierungen sowie der Länderkammer in der SBZ bildete einen erheblichen Widerspruch zum totalitären Herrschaftsanspruch der Parteiführung, der nicht nur darin bestand, alle wichtigen Stellen mit den eigenen Vertretern besetzt zu haben, sondern auch durch zentralistische Strukturen jederzeit den direkten Zugriff auf alle Bereiche der Gesellschaft zu besitzen. Gerade dieser Anspruch war durch die föderale Organisation der staatlichen Organe nicht unumschränkt gegeben. Dieser Zustand wurde auch nicht durch die ostdeutsche Staatsgründung am 7. Oktober 1949

16 Der Befehl Nr. 5 ist abgedruckt in Dokumente 1945-1949, S. 33.

17 Vgl. Geßner/Sacharow, Inventar.

18 Der Befehl Nr. 110 ist abgedruckt in Dokumente 1945-1949, S. 71-72.

19 Vgl. dazu grundsätzlich Foitzik, SMAD.

20 Der Befehl Nr. 17 ist auszugsweise abgedruckt in Dokumente 1945-1949, S. 69-70. 21 Der Befehl Nr. 138 ist abgedruckt in Dokumente 1945-1949, S. 140-141.

22 Der Befehl Nr. 32 ist abgedruckt in ebd., S. 149.

23 Vgl. Horstmann, Logik.

beseitigt, so unvollkommen und funktionsuntüchtig sich das föderale Staatswesen der DDR in den ersten Jahren auch präsentierte.

Die DDR wurde zunächst als Bundesstaat definiert und in wichtigen Bereichen auch als Bundesstaat organisiert. Damit stellen sich zwei Fragen: erstens die nach den Gründen, die DDR als Bundesstaat zu konstituieren, und zweitens, warum nur knapp drei Jahre später die föderalen Elemente im Staatsaufbau der DDR wieder beseitigt wurden.” Allein der Hinweis auf die II. Parteikonferenz (9.-12. Juli 1952), auf der der „Aufbau des Sozialismus zur grundlegenden Aufgabe in der Deutschen Demokratischen Republik“ erklärt und damit die Gesellschaftsprogrammatik der SED nun klar benannt wurde, reicht als Erklärungsmuster nicht aus. Der Verweis liefert keine Antwort auf die Frage, warum mit der Auflösung der Verfassungsorgane der Länder nach nur drei Jahren die DDR-Verfassung in einem wichtigen Punkt ausgehöhlt und 15 Jahre lang gegen bestehendes Verfassungsrecht verstoßen wurde, bis 1968 die zentralistische Staatsgliederung Eingang in den Verfassungstext fand. Damit eng verbunden ist die Frage, warum die SED-Führung ausgerechnet im Sommer 1952 den „Aufbau des Sozialismus“ in den Mittelpunkt ihrer Gesellschaftsprogrammatik stellte.

Die Entscheidung, die DDR zunächst föderal zu organisieren, und die Revision dieser Entscheidung knapp drei Jahre später waren nur bedingt ein Ergebnis der Entwicklungen in der SBZ bzw. in der DDR selbst. Wäre es nach dem Willen der SED-Führung um Walter Ulbricht gegangen, der im Auftrag Moskaus schon unmittelbar bei Kriegsende die örtliche Verwaltung in der Region Berlin-Brandenburg zu organisieren begann und dabei nach dem viel zitierten Grundsatz handelte, dass alles demokratisch auszusehen habe, doch er und seine Genossen alles in der Hand haben müssten,” hätte es kaum einen langen föderalen Umweg auf dem Weg zum zentralistischen Staat gegeben. In dem „Entwurf einer Verfassung für die deutsche demokratische Republik“, der als gesamtdeutscher Verfassungsentwurf am 14. November 1946 vom Parteivorstand der SED beraten und beschlossen wurde, sprach sich die SED-Führung klar gegen einen föderativen Staatsaufbau aus.”

Dafür gab es zwei wesentliche Gründe: Zum einen widersprach der Föderalismus prinzipiell dem kommunistischen Verständnis von Machtausübung, weil dadurch die Herrschaft der Zentrale nicht gesichert werden konnte. Zum anderen war die strikte Ablehnung des Föderalismus auch der Situation im Nachkriegsdeutschland geschuldet. Die Länder in den Westzonen erwiesen sich, kaum dass sie gebildet waren, als Betätigungsfeld jener politischen Kräfte, die in der Ostzone bekämpft wurden: Sozialdemokraten

24 Die offizielle Geschichtsschreibung der SED formulierte, dass „die historisch entstandenen Länder und deren beträchtliche Kompetenzen“ es erschwert hätten, „die sozialistische Umgestaltung einheitlich zu leiten“. Die „Reorganisation der staatlichen Organe“ habe „die führende Rolle der Arbeiterklasse‘“ gestärkt und „ihr Bündnis mit den werktätigen Bauern und der Intelligenz“ gefestigt; Geschichte der SED, S. 281.

25 Protokoll der II. Parteikonferenz, S. 492.

26 Vgl. Leonhard, Revolution, S. 358.

27 Vgl. die Stellungnahme der Abteilung Staats- und Rechtsfragen des ZK der SED zur Frage der Länderkammer aus dem Jahr 1958, S. 1, in: BArch, DY 30/IV 2/13/258.

und antikommunistische bzw. prowestliche Politiker der CDU und der liberalen Parteien. Wenn sich die SED-Führung gegen den Föderalismus aussprach, vermischten sich alte Ressentiments gegen den traditionellen süddeutschen Liberalismus und den westrheinischen Separatismus mit der antiwestlichen Haltung in dem sich abzeichnenden bzw. beginnenden Kalten Krieg. Die Forderung nach Errichtung eines zentralisierten Einheitsstaates bedeutete somit auch eine Abwehrhaltung gegen die politischen Gegner in Deutschland. Die Mehrzahl der Politiker in den Westzonen trat ihrerseits für einen starken Föderalismus ein und wussten sich dabei eins mit den westlichen Besatzungsmächten. Besonders die USA und Frankreich förderten schon bald nach Kriegsende die Herausbildung starker Länder — die Amerikaner, weil sie lebensfähige und mit eigener Kompetenz ausgestattete Einzelstaaten, die sich zu einem Bundesstaat vereinigten, als wesentliche Voraussetzung eines demokratischen Systems betrachteten, und die Franzosen, weil sie aus Gründen der Machtpolitik und gesamteuropäischer Interessen ohnehin lieber einen Deutschen Bund sahen.”