Internationaler Steuerwettbewerb und Koordination der Steuersysteme

Front matter

FINANZWISSENSCHAFTLICHE SCHRIFTEN

Felix Brosius

Internationaler Steuerwettbewerb und Koordination der Steuersysteme

Einleitung

Es gibt keine marktähnliche Lösung, mit deren Hilfe sich die effiziente Höhe der Ausgaben für öffentliche Güter bestimmen ließe. Dieses zentrale Ergebnis von Musgrave (1939) und Samuelson (1954), das eine der Hauptursachen für allokative Ineffizienzen des Staates beschreibt, wurde von Tiebout (1956) zumindest für lokale öffentliche Güter in Frage gestellt. Die Aussage von Musgrave und Samuelson bezieht sich auf „Güter des kollektiven Konsums“, die keiner Nutzungsrivalität unterliegen, dessen Konsum durch ein Individuum also nicht den Konsum desselben Gutes durch andere Individuen mindert. Dies impliziert zugleich, dass alle Individuen stets die gleiche Menge konsumieren, die der insgesamt bereitgestellten Menge des Gutes entspricht. Selbst wenn es technisch möglich ist, potenzielle Konsumenten derartiger öffentlicher Güter in ihren Nutzungsmöglichkeiten einzuschränken oder vollständig von der Nutzung auszuschließen, wäre dies bei gegebener Menge öffentlicher Güter nicht effizient, da ein solcher Konsumausschluss Nutzensteigerungen unterdrückte, die ohne zusätzliche Kosten realisiert werden könnten. Gerade hierin besteht das bekannte Dilemma bei der Bereitstellung öffentlicher Güter; die effiziente Bereitstellung eines reinen öffentlichen Gutes ist dadurch gekennzeichnet, dass die Summe aller Grenznutzen, die das öffentliche Gut den einzelnen Konsumenten stiftet, mit den Grenzkosten der Bereitstellung übereinstimmt. Wie aber sollen die Grenznutzen ermittelt werden, wenn zugleich der ineffiziente Nutzungsausschluss potenzieller Konsumenten vermieden werden soll. Müssen die Konsumenten keinen Nutzungsausschluss fürchten, scheint jede marktliche Lösung, bei der das Recht zur Nutzung des öffentlichen Gutes erworben werden muss, ausgeschlossen; soll etwa der Finanzierungsbeitrag jedes Nutzers von dessen Präferenzen für das öffentliche Gut abhängen, würde jeder Konsument seine wahren Präferenzen verschweigen und ein vollständiges Desinteresse an den öffentlichen Leistungen vorgeben, da er auf diese Weise seinen Finanzierungsbeitrag minimiert, gleichzeitig aber nur einen vernachlässigbar geringen Einfluss auf die effektiv zur Verfügung stehende Menge öffentlicher Leistungen ausübt. Die übliche Lösung dieses Problems scheint wenig treffsicher und damit insgesamt unbefriedigend; so wird die bereitzustellende Menge öffentlicher Güter in einem politischen Prozess ermittelt, an dessen Anfang im Idealfall die Bürger eines Landes stehen, die sich ihre politischen Vertreter wählen und denen die Aufgabe übertragen, den Umfang staatlicher Leistungen zu bestimmen; die dabei entstehenden Kosten werden dann nach ebenfalls politisch bestimmten Kriterien wie etwa dem Leistungsfähigkeitsprinzip über Steuern und Beiträge auf die Bürger verteilt. Es ist jedoch hinlänglich bekannt, dass die politischen Vertreter weder notwendigerweise ein Interesse daran haben, eine effiziente Lösung herbeizuführen, noch effektiv in der Lage sind, diese zu ermitteln.

Vor diesem Hintergrund hat Tiebout (1956) ein Modell entwickelt, in dem die Nutzer öffentlicher Güter gezwungen werden, ihre diesbezüglichen Präferenzen zu enthüllen, wenn sie die für sie optimale Gütermenge nutzen möchten. Voraussetzung ist dabei, dass es sich um dezentral bereitgestellte lokale öffentliche Güter handelt, so dass zwar alle Einwohner derselben Region stets die gleiche Gütermenge konsumieren, die Menge öffentlicher Güter zwischen den Regionen aber durchaus variieren kann. Sind nun die natürlichen Personen zwischen den Regionen vollkommen mobil, können sie also frei und kostenlos wandern, so wird sich jede Person die Region als Wohnort wählen, die das ihren Präferenzen am stärksten entgegenkommende Paket aus öffentlichen Leistungen und Steuern anbietet. Dadurch wird das Optimierungsproblem in gewisser Weise von dem Staat auf die einzelnen Bürger verlagert: Bei zentralstaatlicher Bereitstellung (globaler) öffentlicher Güter steht der Staat vor dem Problem, die Gütermenge an die gegeben Präferenzen der Bürger anzupassen; bei der von 7iebout unterstellten dezentralen Bereitstellung lokaler Güter dagegen finden die Bürger, gegebene aber regional unterschiedliche Gütermengen vor, zwischen denen sie ihren Präferenzen entsprechend wählen können. Da die Wahl einer bestimmten Gütermenge durch Wohnortnahme in der betreffenden Region jedoch zugleich die Bereitschaft einschließt, die von der betreffenden Region geforderten Steuerzahlungen zur Finanzierung der gewählten Güter zu tragen, enthüllen die Bürger durch ihre Wohnortwahl indirekt ihre Zahlungsbereitschaft für die öffentlichen Güter. Bei vollkommener Mobilität der Haushalte entfällt damit für den Staat zumindest in bezug auf lokale öffentliche Güter das Erfordernis, die Präferenzen der Bürger zu ermitteln, da nun umgekehrt jeder Bürger aus den alternativen Angeboten der verschiedenen Regionen ähnlich wie auf einem privaten Markt dasjenige auswählen kann, das seine Präferenzen am besten abbildet.

In einem solchen Rahmen, wie er von Tiebout formuliert wurde, treten die einzelnen Regionen automatisch in eine Art Wettbewerb miteinander, da sie darauf angewiesen sind, ein solches Paket aus öffentlichen Leistungen einerseits und Steuern bzw. Abgaben andererseits zu schnüren, das zumindest für einige der mobilen Personen die höchste Attraktivität besitzt; gelingt dies einer Region nicht, würde sie keine Einwohner attrahieren. Die Analogie zu privaten Märkten wäre, dass sich die betreffende Region dann durch Imitation anderer Regionen oder in einem Prozess aus Versuch und Irrtum bemühen muss, ihr Angebot aus Sicht der mobilen Personen zu verbessern, und, wenn ihr auch dies misslingt, schließlich aus dem Markt ausscheidet. Hierin besteht jedoch eine der wesentlichen Beschränkungen in den Möglichkeiten, den Mechanismus privater Märkte auf einen „Markt für öffentliche Leistungen“ zu übertragen und durch die Etablierung eines Systemwettbewerbs zwischen Staaten oder Regionen ein effizientes Agieren staatlicher Institutionen zu erzwingen. Soweit der Untergang bestehender und der Aufstieg neuer Staaten sowie auch das Betreiben eines Staateswesens nicht zu vergleichsweise geringen Kosten möglich sind, wird jede effiziente Lösung durch eine Beschränkung auf eine im Verhältnis zur gesamten Bevölkerung geringe Anzahl von Staaten charakterisiert sein, was für den Versuch, einen marktlichen Wettbewerb auf zwischenstaatlicher Ebene zu imitieren, eine starke Restriktion darstellt. So besteht eine der zentralen Annahmen des Tiebout- Modells darin, dass es eine „große Anzahl“ von Regionen gibt, die im Extremfall mit der Anzahl der Gesamtbevölkerung übereinstimmt. Ist diese Annahme verletzt, so ist zum einen nicht mehr sichergestellt, dass jede Person das für sie optimale Paket aus öffentlichen Leistungen und Steuern nutzen kann, und zum anderen kann nicht davon ausgegangen werden, dass die einzelnen Regionen die optimale Größe annehmen, so dass die staatlichen Leistungen im Ergebnis möglicherweise nicht zu minimalen Kosten hergestellt werden; dies schließt freilich nicht aus, dass die Wanderungen der Personen zwischen den Regionen weiterhin wohlfahrtssteigernd wirken, umgekehrt ist aber nicht mehr sichergestellt, dass im Wanderungsgleichgewicht alle Wohlfahrtspotenziale ausgeschöpft werden.

Kritisch bei einer Übertragung marktlicher Mechanismen auf einen Wettbewerb zwischen verschiedenen Staaten ist ferner die Form, in der die Nutzer öffentlicher Leistungen an deren Finanzierung beteiligt werden. So nimmt Tiebout an, den Staaten stehe eine unverzerrende Kopfsteuer zur Verfügung; diese wirkt in einem Rahmen, in dem jede Person durch Ein- oder Auswanderung in eine Region das Paket aus Steuern und Leistungen frei wählen kann, wie eine Nutzungsgebühr für zurechenbare Leistungen auf privaten Märkten. Des weiteren setzt der von Tiebout beobachtete effizienzsteigernde Systemwettbewerb zwischen den Regionen voraus, dass die öffentlichen Leistungen bzw. deren Finanzierung keine Spillover-Effekte auf die Nachbarregionen entfalten. Die gravierendste Schwäche des Tiebout-Modells muss aber darin gesehen werden, dass es vollständig auf eine Modellierung der Produktionsaktivitäten der Regionen verzichtet und insbesondere voraussetzt, dass keinerlei Beschäftigungsrestriktionen bestehen. Damit wird zum einen unterstellt, dass die Wanderungsentscheidungen der Personen nicht von regionalen Unterschieden in den Bruttoeinkommen beeinflusst werden, und es bleibt zum anderen unberiicksichtigt, dass die Wohnortverlagerung einer natiirlichen Person in der Regel eine Reallokation des Faktors Arbeit impliziert, die ihrerseits Rückwirkungen auf die Produktivitäten und mithin die Entlohnung aller Faktoren entfaltet.

Werden die starken Annahmen, auf denen das Tiebout-Modell basiert, aufgegeben oder abgeschwächt, so ist nicht mehr sichergestellt, dass sich die Unkenntnis lokaler Regierungen über die Präferenzen der Bürger durch deren freie Wahl zwischen alternativen Paketen aus Steuern und öffentlichen Leistungen heilen lässt, und es besteht darüber hinaus die Gefahr, dass der damit verbundene internationale Systemwettbewerb neue Ineffizienzen verursacht. Derartige Ineffizienzen können zum einen in einer Verzerrung der regionalen Allokation mobiler Faktoren bestehen, insbesondere vermag ein Wettbewerb der Systeme die beteiligten Staaten aber auch dazu veranlassen, allokative Ineffizienzen bei der Wahl von Art und Umfang staatlicher Leistungen in Kauf zu nehmen, die unter bestimmten Bedingungen einen Wettbewerbsvorteil für das eigene Land auf Kosten des Auslandes versprechen. Die Gefahr derartiger Ineffizienzen wird in der Literatur vor allem für einen Wettbewerb der Staaten oder Regionen um international mobile Unternehmen bzw. international mobiles Kapital gesehen und etwa von Oates (1972, S. 143) wie folgt charakterisiert: „The result of tax competition may well be a tendency toward less than efficient levels of output of local services. In an attempt to keep taxes low to attract business investment, local officials may hold spending below those levels for which marginal benefits equal marginal costs, particularly for those programs that do not offer direct benefits to local business.“ Danach neigen die Staaten im internationalen Steuerwettbewerb also dazu, eine ineffizient geringe Menge an lokalen öffentlichen Leistungen bereitzustellen, denn dies erlaube es ihnen, die (effektive) Steuerbelastung gering zu halten, um so Investitionen zu attrahieren und einen Anreiz zur Entfaltung unternehmerischer Aktivitäten zu schaffen.

Überraschend ist hierbei zunächst, dass die Staaten bewusst — und nicht als Folge einer Unkenntnis über die Präferenzen der Bürger — eine ineffiziente Bereitstellung ihrer Leistungen wählen, und dies nicht als Ausdruck eines Leviathan-Charakters zur Verfolgung eigennütziger Ziele, sondern um international mobile Faktoren zu attrahieren. Dies impliziert, dass die von den Staaten umworbenen mobilen Faktoren einen Produktionsort, an dem eine Unterversorgung mit öffentlichen Leistungen betrieben wird, gegenüber einem alternativen Einsatzort, an dem die betreffenden Leistungen in effizienter Menge bereitgestellt werden, ceteris paribus als vorzugswürdig erachten; eine derartige Präferenz für eine ineffizient geringe Menge staatlicher Leistungen lässt sich jedoch nur dann erklären, wenn die mobilen Faktoren an den Kosten dieser Leistungen stärker beteiligt werden, als es ihrem Anteil an den Nutzen bzw. Erträgen dieser Leistungen entspricht. Die formalen Steuerwettbewerbsmodelle wie jenes von Zodrow und Mieszkowski (1986) und zahlreiche weitere, in denen sich die Gefahr einer Unterversorgung mit öffentlichen Leistungen unter den Bedingungen eines internationalen Steuerwettbewerbs bestätigt, zeichnen sich daher auch regelmäßig dadurch aus, dass sie den Staat einer Finanzierungsrestriktion unterwerfen, in deren Folge der mobile Faktor auch zur Finanzierung solcher Leistungen herangezogen werden muss, die nicht oder zumindest nicht ausschließlich von diesem mobilen Faktor genutzt werden. Dies hat dann freilich zur Konsequenz, dass bei einer effizienten Bereitstellung öffentlicher Güter, die durch Übereinstimmung der gesamten Grenzkosten mit den gesamten Grenznutzen gekennzeichnet ist, die auf den mobilen Faktor entfallenden Grenzkosten höher sind als der auf ihn entfallende Grenznutzen, so dass er von einer Reduzierung des Umfangs staatlicher Leistungen profitiert und mithin eine Unterversorgung zur Attrahierung mobiler Faktoren geeignet ist.

Damit es im Steuerwettbewerb aber tatsächlich zu einer Unterversorgung mit staatlichen Leistungen kommt, genügt es nicht, dass diese zur Attrahierung mobiler Faktoren aus dem Ausland beiträgt; vielmehr ist es zudem erforderlich, dass die einzelnen Staaten auch ein Interesse an der Zuwanderung der Faktoren haben. Soweit die Faktoren mit ihren Grenzproduktivitäten entlohnt werden, entspricht der Beitrag jeder Einheit des mobilen Faktors zur Produktion gerade seiner Entlohnung, und die übrigen Faktoren bzw. die inländischen Haushalte erfahren in ihrer Gesamtheit insoweit keinen Nutzen aus der Zuwanderung weiterer Faktoren. Anders verhält es sich dagegen, wenn jede Faktoreinheit beispielsweise einen Nettobeitrag zur Finanzierung der staatlichen Aufgaben übernimmt, dessen Finanzierungsbeitrag also die von ihm verursachten Ballungskosten übersteigt. In diesem Fall generiert die Zuwanderung mobiler Faktoren zusätzliches Steueraufkommen, das den Präferenzen der Inländer entsprechend verwendet werden kann. Allerdings wird der erfolgreichen Ausweitung der inländischen Steuerbemessungsgrundlage ein gleich hoher Verlust steuerlicher Bemessungsgrundlage im Ausland gegenüberstehen, so dass die aus nationaler Sicht optimale Strategie, durch eine gezielte Unterversorgung mit staatlichen Leistungen mobile Faktoren aus dem Ausland zu attrahieren, aus globaler Sicht ineffizient ist. Vor diesem Hintergrund hat Wildasin (1989) das ineffiziente Verhalten der Staaten im Steuerwettbewerb mit dem Auftreten „fiskalischer Externalitaten“ begründet: Jeder einzelne Staat überbewertet die positiven Effekte einer Zuwanderung mobiler Faktoren, da er zwar den Zuwachs an inländischem Steueraufkommen berücksichtigt, nicht aber den entsprechenden Verlust an Steueraufkommen, den das Ausland erleidet.

Unterliegen die nationalen Regierungen dagegen keiner Finanzierungsbeschränkung, stehen ihnen also neben dem mobilen Faktor weitere, immobile Bemessungsgrundlagen in unbegrenztem Umfang zur Verfügung, so ist im allgemeinen nicht zu befürchten, dass ein unkoordinierter internationaler Steuerwettbewerb die beteiligten Staaten dazu veranlasst, öffentliche Leistungen in ineffizienter

Menge bereitzustellen. Dennoch kann der Steuerwettbewerb die Nationalregierungen auch in diesem Fall zu einer Politikänderung bewegen, die zwar unter den gegebenen Bedingungen für jedes einzelne Land optimal erscheint, im Ergebnis aber dennoch als wohlfahrtsmindernd empfunden wird. So besteht die optimale Steuerpolitik einer offenen Volkswirtschaft bei Abwesenheit von Finanzierungsbeschränkungen darin, einen international vollkommen mobilen Faktor nur in Höhe der von ihm verursachten Ballungskosten zu besteuern. Stellt der Staat nun Öffentliche Güter bereit, die in ihrer Nutzung durch den mobilen Faktor keiner Rivalität unterliegen, so sind die Ballungskosten null, und es erscheint für jedes einzelne Land effizient, den mobilen Faktor nicht einmal zur Finanzierung der von ihm selbst genutzten Leistungen heranzuziehen. Die Finanzierung der dennoch in effizienter Menge bereitgestellten Leistungen müsste dann über die Besteuerung immobiler Bemessungsgrundlagen erfolgen, und der Steuerwettbewerb hätte, wie Krause-Junk (1999b, S. 156) erläutert, zwar keine allokativen Ineffizienzen zur Folge, würde den Staaten aber möglicherweise ein Steuersystem aufzwingen, dessen Verteilungswirkungen als suboptimal empfunden werden, sich aber faktisch von einer kleinen offenen Volkswirtschaft nicht vermeiden lassen.

Des weiteren findet sich in der Literatur häufig der Hinweis, die Idee, Regierungen müssten sich zu einem effizienten Handeln zwingen lassen, indem die Staaten einem internationalen Wettbewerb unter marktähnlichen Bedingungen ausgesetzt werden, verkenne den von Sinn (1997a) unter dem Begriff des „Selektionsprinzips“ beschriebenen Zusammenhang, nach dem der Staat regelmäßig solche Aufgaben wahrnehme und auch wahrnehmen sollte, die sich einer effizienten Marktlösung entziehen. Wäre unter marktlichen Bedingungen eine effiziente Versorgung mit staatlichen Leistungen sichergestellt, so gäbe es keinen Grund, diese Leistungen von dem Staat und nicht von privaten Anbietern bereitstellen zu lassen. Werden aber umgekehrt Leistungen nur deshalb vom Staat wahrgenommen, weil private Märkte nicht in der Lage sind, eine effiziente Lösung herbeizuführen, so sei kaum eine Steigerung der staatlichen Effizienz allein dadurch zu erwarten, dass die Staaten als Anbieter der betreffenden Leistungen erneut einem Wettbewerb unter marktähnlichen Bedingungen ausgesetzt werden, denn es spreche nicht vieles dafür, dass sich der Staat im Wettbewerb besser schlägt als private Anbieter.

Soweit es nun zutrifft, dass ein internationaler Steuerwettbewerb die beteiligten Staaten zu einer Absenkung der Steuerquoten bei gleichzeitiger Reduzierung ihrer Leistungen veranlasst, müsste diese Wirkung des Steuerwettbewerbs nach verbreiteter Ansicht von all jenen begrüßt werden, die dem Staat generell eine Tendenz zu ineffizient hohen Steuern und einer Überversorgung mit öffentlichen Leistungen oder zu einer Verschwendung von Steuermitteln unterstellen, vgl. etwa Tanzi und Bovenberg (1990, S. 27). Vereinfacht gesagt wird ein Steuerwettbewerb damit als probates Mittel angesehen, einen Leviathan-Staat in seine Schranken zu weisen und auf den Pfad der Tugend zuriickzufiihren, auch wenn er diesen Pfad nicht aus freien Stiicken beschreiten wird. Allerdings gibt es bisher nur wenige formale Untersuchungen der These, ein Leviathan-Staat lasse sich durch einen Steuerwettbewerb zum Wohle der Bürger zähmen; die vorhandenen Arbeiten etwa von Edwards und Keen (1994) sowie von Rauscher (1996, 1997) zeigen jedoch, dass die Wirkungen eines Steuerwettbewerbs zwischen Leviathan-Staaten ambivalent sein können, da zwar durchaus mit einer Zähmung des Leviathans zu rechnen sei, dieser aber Wohlfahrtseinbußen durch eine Unterversorgung mit staatlichen Leistungen gegenüber stünden und der Nettoeffekt unbestimmt sei.

Die skizzierten Befürchtungen, ein unkoordinierter internationaler Steuerwettbewerb könne die einzelnen Staaten zu einer Unterversorgung mit öffentlichen Leistungen veranlassen, wurden überwiegend in zahlreichen Varianten des „Kapitalsteuerwettbewerbs“ abgeleitet, in denen einer oder mehrere Produktionsfaktoren wie das Kapital international mobil sind, während die natürlichen Personen und mit ihnen der Faktor Arbeit oftmals als immobil unterstellt wurden. Wird dagegen wie bereits in dem frühen Modell von Tiebout (1956) zugelassen, dass auch natürliche Personen bzw. private Haushalte in der Lage sind, frei und kostenlos zwischen den miteinander im Wettbewerb stehenden Ländern oder Regionen zu wandern, so lässt sich die Gefahr eines ineffizienten Steuerwettbewerbs nicht mehr ohne weiteres bestätigen, wie etwa Wellisch (1993a, 1995a) demonstriert hat. Der Grund für dieses Ergebnis ist in gewisser Weise trivial: Sind die privaten Haushalte international vollkommen mobil, werden sie stets an den Wohnort wandern, der ihnen das höchste Nutzenniveau verspricht. Damit wird es so lange Haushaltswanderungen geben, bis gleichartige Haushalte an allen potenziellen Wohnorten ein gleich hohes Nutzenniveau erreichen, und im Wanderungsgleichgewicht werden die Nutzenniveaus identischer Haushalte weltweit übereinstimmen. Dieser Zusammenhang wird nun auch den nationalen Regierungen bewusst sein, so dass diese sich in einer Situation wiederfinden, in der jeder Versuch, inländischen Haushalten einen Wohlfahrtsgewinn auf Kosten des Auslandes zu ermöglichen, von vornherein zum Scheitern verurteilt ist.

Vielmehr muss die aus nationaler Sicht optimale Strategie jedes Landes darin bestehen, die „Weltwohlfahrt“ zu maximieren, soweit alle Personen weltweit — und damit auch jede wie auch immer definierte Zielgruppe der nationalen Politik — aufgrund der vollkommenen Haushaltsmobilität gleichermaßen an dieser „Weltwohlfahrt“ partizipieren. Aus diesem Grund wird jede Regierung bereits aus nationalem Interesse alle weltweiten Effekte ihrer Politik in ihrem Kalkül berücksichtigen und damit nicht nur eine beggar-my-neighbour-Politik in Reaktionen auf einen internationalen Kapitalsteuerwettbewerb vermeiden, sondern beispielsweise auch globale öffentliche Güter, deren originärer Nutzen überwiegend im Ausland anfällt, während die unmittelbare Finanzierung von den Inländern zu übernehmen ist, in effizienter Menge bereitstellen. Dabei ist zu beachten, dass diese jüngeren Modelle eines Steuerwettbewerbs bei internationaler Haushaltsmobilität in eine grundlegend andere Richtung zielen als das oben beschriebene Modell von Tiebout: Bei Tiebout sind die Haushalte aufgrund ihrer Mobilität gezwungen, ihre Präferenzen in Hinsicht auf die vom Staat bereitgestellten öffentlichen Güter zu enthüllen; der Steuerwettbewerb löst somit das Problem der Unkenntnis nationaler Regierungen über die Präferenzen ihrer Bürger. In den jüngeren Untersuchungen des Steuerwettbewerbs bei mobilen Haushalten wird den Regierungen dagegen oftmals von vornherein vollständige Kenntnis über die Nutzenfunktionen ihrer Bürger zugestanden, und die Haushaltswanderungen bewirken eine Internalisierung internationaler Spillover-Effekte, die von der nationalen Politik eines Landes hervorgerufen werden.

Allerdings gelingt der Nachweis, nationale Regierungen würden sich unter den Bedingungen eines unkoordinierten Steuerwettbewerbs global effizient verhalten, wenn eine vollständige Mobilität natürlicher Personen sichergestellt ist, wiederum nur unter recht restriktiven Annahmen. So muss unter anderem ausgeschlossen sein, dass es einzelne Haushaltsgruppen gibt, deren Angehörige weiterhin immobil sind; ist diese Voraussetzung nicht erfüllt, so besteht die Gefahr, das die Wanderungsreaktionen der Haushalte den Charakter einer adversen Selektion annehmen, wie sie etwa von privaten Versicherungsmärkten bekannt ist. Wird ein solches Wanderungsverhalten von den nationalen Regierungen antizipiert, besteht erneut die Gefahr, dass diese vorbeugend ihr Leistungsbouquet in einer global ineffizienten Weise anpassen, um unerwünschten Wanderungsbewegungen entgegenzuwirken bzw. erwünschte Wanderungen zu provozieren; auf diesen Zusammenhang hat vor allem Sinn (1997a) aufmerksam gemacht. Ähnliche Anreize zu einem ineffizienten Verhalten der nationalen Regierungen können von den Haushaltswanderungen ausgehen, wenn diese selbst externe Effekte beispielsweise in Form von Ballungskosten verursachen, oder die miteinander im Wettbewerb stehenden Länder unterschiedliche, nicht miteinander kompatible Ziele verfolgen und ihre Politik damit gegenseitig konterkarieren.

Soweit nun ein unkoordinierter internationaler Steuer- und Systemwettbewerb der Staaten die nationalen Regierungen zu einer global ineffizienten Politik veranlasst und in deren Folge alle beteiligten Länder einen Wohlfahrtsverlust erleiden, liegt es nahe, das Auftreten derartiger Ineffizienzen durch eine Kooperation der Staaten und mithin durch eine zumindest partielle Ausschaltung des zwischenstaatlichen Wettbewerbs zu vermeiden. Dies gilt umso mehr, wenn die optimale Strategie jedes einzelnen Landes unter den Bedingungen des Steuerwettbewerbs in einer beggar-my-neighbour-Politik besteht; in diesem Fall versucht jedes Land, auf Kosten des jeweiligen Auslandes Wohlfahrtsgewinne zu erzielen. Wenn sich aoer alle Länder in gleicher Weise verhalten, kann die Strategie im Ergebnis fiir kein Land aufgehen, und es verbleiben lediglich die Wohlfahrtsverluste, die aus der ineffizienten Anpassung der nationalen Politik an die Bedingungen des Steuerwettbewerbs resultieren. So naheliegend es nun sein mag, eine wechselseitige beggar-my-neighbour-Politik durch internationale Absprachen zu unterbinden, so problematisch ist die Durchführung einer derartigen Kooperation. Dabei stehen neben den allgemeinen Nachteilen einer Kompetenzverlagerung auf zentrale oder internationale Institutionen wie etwa steigenden Kosten der Entscheidungsfindung, zunehmenden Schwierigkeiten bei der Aggregation der Präferenzen, einem möglichen Verlust an Pluralität und verstärkten Principal-Agent-Problemen vor allem zwei Schwierigkeiten im Vordergrund: Zum einen können sich die Wirkungen eines Steuerwettbewerbs zwischen nicht identischen Ländern sehr ungleich über die „Wettbewerber“ verteilen, und es ist durchaus möglich und unter realistischen Annahmen zu erwarten, dass auch aus einem ineffizienten Steuerwettbewerb einzelne Länder als Gewinner hervorgehen; typischerweise sind dies kleine Länder, die nicht befürchten müssen, dass ihre Politik spürbare Auswirkungen auf den Weltmarkt entfaltet und die daher einen „aggressiveren“ Wettbewerb betreiben können als große Mitspieler, sowie in einigen Fällen auch große Länder, wenn es diesen gelingt, ihren Einfluss auf den Weltmarkt gezielt zur Beeinflussung ihrer Terms-of-Trade zu ihren Gunsten zu nutzen.

Da diese Länder kein eigenes Interesse an einer Kooperation haben, sondern gerade umgekehrt einen unkoordinierten Steuerwettbewerb bevorzugen, werden sie nur durch eine Entschädigung für die Wohlfahrtsverluste, die ihnen aus der Beendigung des Steuerwettbewerbs erwachsen, zu einer Teilnahme an der Kooperation zu bewegen sein. Aber auch wenn es gelingt, eine Kooperationslösung zu etablieren, deren Regelungen geeignet sind, die Ineffizienzen eines Steuerwettbewerbs zu unterbinden und allen beteiligten Ländern Wohlfahrtsgewinne zu bescheren, so könnte jedes einzelne Land bei gegebener Politik der übrigen Länder weitere Wohlfahrtssteigerungen erzielen, wenn es aus der Kooperation ausbräche und erneut eine beggar-my-neighbour-Politik betriebe. Eine Kooperation muss daher so ausgestaltet sein, dass es einzelnen Ländern nicht möglich ist, die Vereinbarungen zwar formal einzuhalten, faktisch aber zu unterlaufen, indem es beispielsweise neue Instrumente findet, um international mobilen Faktoren spezifische Vergünstigungen einzuräumen, und es wird oftmals befürchtet, dass dies nur durch eine Kooperation zu gewährleisten ist, die alle Bereiche der staatlichen Aktivitäten einer derart starken Regulierung unterwirft, dass im Ergebnis die Handlungsspielräume der nationalen Regierungen bei der Ausgestaltung ihrer Politik weitgehend einschränkt werden.

1.2 Einordnung der Untersuchung und Inhaltsübersicht

Die skizzierten Fragestellungen tiber die Effizienzwirkungen eines internationalen Steuerwettbewerbs wurden in der Literatur bereits in vielfältiger Weise erörtert. Insbesondere seit Mitte der 1980er Jahre gibt es eine sehr lebhafte Diskussion über die zu erwartenden Folgen eines Wettbewerbs der Staaten um mobile Produktionsfaktoren zum einen sowie um Steuersubstrat zum anderen, und es wird vor allem in jüngerer Zeit zunehmend diskutiert, ob sich mögliche Ineffizienzen eines unkoordinierten Systemwettbewerbs durch eine internationale Kooperation der Staaten vermeiden lassen, wobei im Zentrum der Betrachtungen die Frage steht, wie eine praktikable Kooperationslösung auszugestalten sei. Bemerkenswert ist dabei, dass nach wie vor sehr konträre Auffassungen über die Effizienzeigenschaften einer Übertragung marktlicher Wettbewerbsmechanismen auf das Verhältnis von Gebietskörperschaften zueinander vertreten werden. Dabei sind es nicht allein intuitive Überlegungen, die zu gegensätzlichen Aussagen führen, sondern auch formale Analysen kommen zu scheinbar widersprüchlichen Ergebnissen, die sich bei näherer Betrachtung freilich stets auf Unterschiede in den zugrunde liegenden Modellannahmen zurückführen lassen. Ein klassisches Beispiel hierfür ist der internationale Kapitalsteuerwettbewerb. Dieser wurde von Zodrow und Mieszkowski (1986) in ihrem bekannten Aufsatz unter anderem in einem Modellrahmen untersucht, der sich vereinfacht wie folgt beschreiben lässt: Die Welt bestehe aus identischen kleinen offenen Volkswirtschaften, in denen die wirtschaftliche Produktion unter Einsatz des international vollkommen mobilen Faktors Kapital sowie weiterer, immobiler Faktoren erfolge.

Dabei seien die immobilen Faktoren eines Landes im Besitz der ebenfalls immobilen Einwohner, die zusätzlich an dem weltweiten Kapitalbestand beteiligt seien, so dass sich deren Einkommen aus der Entlohnung der immobilen Faktoren und der Verzinsung des auf sie entfallenden Kapitals zusammensetzt. Die Aufgabe des Staates bestehe nun darin, Vorleistungen bereitzustellen, die in die Produktion einfließen und dort die Produktivität der Faktoren erhöhen. Effizient wäre eine Bereitstellung jener Menge an Vorleistungen, bei der die mit einer Ausweitung der Vorleistungen erzielte Produktionssteigerung gerade den Grenzkosten der Vorleistungen entspricht, diese Menge an Vorleistungen würde eine wohlwollende Regierung in einer geschlossenen Volkswirtschaft auch wählen, wenn ihr zu deren Finanzierung eine unelastische Steuerbemessungsgrundlage zur Verfügung steht. Ist dagegen das Kapital international vollkommen mobil und der Staat zur Finanzierung seiner Leistangen auf eine Quellenbesteuerung des Kapitals beschränkt, so besteht die optimale Strategie jedes einzelnen Landes in einer Unterversorgung mit öffentlichen Vorleistungen, da diese eine Verringerung der Kapitalbesteuerung ermöglicht und damit geeignet ist, Kapital aus dem Ausland zu attrahieren; so zumindest das Ergebnis von Zodrow und Mieszkowski. Wellisch (1995b) dagegen kommt im Rahmen eines Modells, das ebenfalls der obigen Beschreibung

1.2 Einordnung der Untersuchung und Inhaltsübersicht 25 entspricht, zu einem entgegengesetzten Ergebnis; bei Wellisch würde eine nationale Regierung im Interesse der Inländer auch unter den Bedingungen des Steuerwettbewerbs eine effiziente Bereitstellung der Vorleistungen wählen, da die mit einer Unterversorgung erzielte Zuwanderung von Kapital den Inländern keinen Einkommenszuwachs beschert. Zu dem qualitativ gleichen Ergebnis gelangt auch Sinn (19970), allerdings kommt es dort nicht wegen mangelnden Interesses der Inländer an zusätzlichem Kapital zur effizienten Bereitstellung der Vorleistungen, sondern weil eine Unterversorgung mit Vorleistungen überhaupt nicht geeignet sei, weiteres Kapital aus dem Ausland zu attrahieren. Die widersprüchlichen Modellaussagen erklären sich bei näherer Betrachtung allein aus unterschiedlichen Annahmen über die Eigenschaften der staatlich bereitgestellten Vorleistungen. Damit liegt eine Situation vor, die für formale Betrachtungen in gewisser Weise kennzeichnend ist: Jedes der drei genannten Modelle gelangt für sich zu einem klaren und für einen vorgegebenen Rahmen stringenten Ergebnis, die Bedeutung der zugrunde liegenden Annahmen für dieses Ergebnis sowie die Zulässigkeit einer Verallgemeinerung lassen sich jedoch erst durch eine Konfrontation der einzelnen Modelle miteinander erkennen.

Dies begründet die Zielsetzung der vorliegenden Arbeit: In einer vergleichenden Analyse und Erweiterung ausgewählter theoretischer Modelle sowie anhand neu formulierter Modelle zum internationalen Steuerwettbewerb soll der Zusammenhang zwischen den Rahmenbedingungen, unter denen ein Steuerwettbewerb stattfindet, und dessen Rückwirkungen auf die Entscheidungen privater und staatlicher Akteure in einem einheitlichen Modellrahmen aufgezeigt werden. Die Herangehensweise soll dadurch gekennzeichnet sein, dass die Erkenntnisse über die Effizienzeigenschaften des Steuerwettbewerbs zum einen aus formalen, modelltheoretischen Betrachtungen abgeleitet und zum anderen stets die in dem Modell zum Ausdruck kommenden ökonomischen Wirkungszusammenhänge herausgearbeitet werden. Die Vielzahl und Weite der Felder, auf denen ein internationaler Steuer- oder Systemwettbewerb ausgetragen werden kann, erlaubt es nicht, alle Aspekte des internationalen Steuerwettbewerbs umfassend zu analysieren. Die folgende Untersuchung beschränkt sich daher auf die Betrachtung direkter Steuern, aber auch innerhalb dieses Bereichs wurde eine weitere Eingrenzung vorgenommen, die sich aus der folgenden Inhaltsübersicht ergibt.

Kapitalsteuerwettbewerb zwischen wohlwollenden Regierungen

Das folgende Kapitel 2 betrachtet einen Steuerwettbewerb um international vollkommen mobiles Kapital. Es werden zunächst die Mechanismen erläutert, die eine kleine offene Volkswirtschaft dazu veranlassen, öffentliche Güter in einer ineffizient geringen Menge bereitzustellen, wenn der Staat zur Finanzierung der Güter ausschließlich auf eine Quellenbesteuerung des mobilen Produktionsfak-

26 Kapite! 1: Einleitung tors Kapital zuriickgreifen kann. Dabei wird das Gefangenendilemma, in dem sich die miteinander im Wettbewerb stehenden Staaten in einem solchen Fall im Nash-Gleichgewicht befinden, anhand eines numerischen Beispiels verdeutlicht. Anschließend wird die optimale Strategie einer Regierung betrachtet, die unter den gleichen Bedingungen nicht öffentliche Güter, sondern Vorleistungen bereitstellt, die in den Produktionsprozess einfließen und die (Grenz-)Produktivität der übrigen Faktoren erhöhen. Hierbei soll insbesondere die Bedeutung des Rivalitätsgrades der staatlich bereitgestellten Vorleistungen sowie der Verteilung der mit den Vorleistungen erzielten Produktionssteigerungen über die verschiedenen Faktoren für die optimale Strategie einer kleinen Volkswirtschaft im Steuerwettbewerb herausgearbeitet werden. Dabei wird verdeutlicht, dass Vorleistungen unter den skizzierten Rahmenbedingungen genau dann in effizienter Menge bereitgestellt werden, wenn diese vollständige Rivalität in der Nutzung durch das mobile Kapital aufweisen oder ausschließlich vom Kapital genutzt werden und nicht zusätzlich die Produktivität der übrigen Faktoren erhöhen. Steht dem Staat dagegen statt der Quellensteuer lediglich eine Steuer mit unelastischer Bemessungsgrundlage zur Verfügung, so ist eine effiziente Bereitstellung staatlicher Leistungen ebenfalls nicht sichergestellt, vielmehr werden in diesem Fall nur solche Leistungen effizient angeboten, die keine Rivalität in der Nutzung durch den mobilen Faktor aufweisen.

Nur wenn der Staat sowohl auf eine Quellenbesteuerung des mobilen Kapitals als auch auf eine Steuer mit unelastischer Bemessungsgrundlage zurückgreifen kann, ist eine effiziente Bereitstellung von öffentlichen Gütern wie auch von Vorleistungen zu erwarten, allerdings wird die Regierung in diesem Fall die Verteilung der Finanzierungslasten über die alternativen Bemessungsgrundlagen den Notwendigkeiten des Steuerwettbewerbs anpassen müssen und damit ggf. zur Aufgabe eines gesellschaftlich erwünschten Steuersystems gezwungen sein, um allokative Ineffizienzen zu vermeiden. So wird der mobile Faktor ausschließlich in Höhe der von ihm verursachten Ballungskosten besteuert, so dass beispielsweise Vorleistungen, die allein von dem mobilen Faktor genutzt werden und dessen Produktivität erhöhen, aber keine Rivalität in der Nutzung aufweisen, vollständig über die Besteuerung der immobilen und unelastisch angebotenen Faktoren finanziert werden. Vor diesem Hintergrund wird anschließend untersucht, wie sich kleine offene Volkswirtschaften im Kapitalsteuerwettbewerb verhalten, wenn sie durch innerstaatliche Vorgaben oder infolge einer entsprechenden internationalen Vereinbarung strikt auf die Anwendung einer synthetischen Einkommensteuer mit gleichmäßiger Besteuerung aller Faktoreinkommen beschränkt sind. Es wird sich zeigen, dass unter einer derartigen Restriktion mit Ausnahme weniger Sonderfälle nicht mit einer effizienten Bereitstellung der staatlichen Leistungen gerechnet werden kann, allerdings ist das Ausmaß der möglichen Ineffizienzen deutlich geringer als unter den Bedingungen eines reinen Kapitalsteuerwettbewerbs sowie im Fall einer aus-

1.2 Einordnung der Untersuchung und Inhaltsübersicht 27 schlieBlichen Beschrankung auf eine immobile Bemessungsgrundlage, wahrend sich zudem das präferierte Steuersystem aufrecht erhalten lässt. Zum Abschluss des zweiten Kapitels werden einige Modellerweiterungen diskutiert, in diesem Zusammenhang wird auf internationale Spillover-Effekte, Netzwerkeffekte einer Kapitalakkumulation und den Einfluss der Ländergröße auf die optimale Strategie eines Landes eingegangen.

Leviathan-Staaten im Kapitalsteuerwettbewerb

In Kapitel 3 wird erneut ein internationaler Kapitalsteuerwettbewerb zwischen kleinen Volkswirtschaften betrachtet, nun allerdings unter der Annahme, die Regierungen seien nicht wohlwollend, sondern strebten nach der Maximierung ihres eigenen Nutzens. In diesem Rahmen wird die Frage diskutiert, ob ein Steuerwettbewerb geeignet ist, eigennutzmaximierende Leviathan-Regierungen zum Wohle der Bürger zu zähmen. Zu diesem Zweck werden zunächst die aus der Literatur bekannten Ergebnisse referiert, bevor anschließend der Einfluss des Steuerwettbewerbs auf Leviathan-Staaten unterschiedlicher Prägung untersucht wird. Dabei werden zum einen zwei Varianten einer Regierung betrachtet, die X- Ineffizienzen auftreten lässt und deren Nutzen in der ersten Variante von dem absoluten Ausmaß verschwendeter Steuermittel abhängt, während für die zweite Regierung dieser Prägung unterstellt wird, ihr Nutzen steige mit dem Grad der Ineffizienz, also mit dem Anteil verschwendeter Steuermittel am Gesamtbudget des Staates. Zum zweiten wird der Einfluss eines Kapitalsteuerwettbewerbs auf die Politik eines „budgetmaximierenden“ Leviathans betrachtet, der die staatlichen Leistungen zwar in effizienter Weise produziert, nicht aber notwendigerweise in effizientem Umfang bereitstellt, da sein eigener Nutzen positiv von der Höhe des staatlichen Budgets abhängt. Die drei betrachteten Modellvarianten bestätigen, dass unter bestimmten Voraussetzungen durchaus mit einer „Zähmung des Leviathans“ durch den Steuerwettbewerb zu rechnen ist, der jedoch in vielen Fällen neue Ineffizienzen als Folge der Konkurrenz um international mobiles Kapital gegenüberstehen, so dass der Steuerwettbewerb insgesamt ambivalent ist und dessen Nettowohlfahrtswirkung generell unbestimmt bleibt. Allerdings lassen sich für jede betrachtete Form der Leviathan-Regierung einige Sonderfälle identifizieren, unter denen der Steuerwettbewerb eindeutig positive Wohlfahrtseffekte entfaltet, insbesondere ist unter allen drei berücksichtigten Prägungen des Leviathans mit einer Wohlfahrtssteigerung durch den Steuerwettbewerb zu rechnen, wenn das Aufkommen der Kapitalquellensteuer zur Finanzierung solcher Vorleistungen verwendet wird, die ausschließlich vom Kapital genutzt werden, dabei aber keine vollständige Rivalität aufweisen.

Steuerwettbewerb bei internationaler Haushaltsmobilitat

Die optimale Politik eines Landes im internationalen Steuerwettbewerb ändert sich grundlegend, wenn nicht nur einzelne Produktionsfaktoren wie das Kapital, sondern auch natürliche Personen bzw. private Haushalte und mit ihnen der Faktor Arbeit international vollkommen mobil sind. Eine Diskussion dieser Zusammenhänge erfolgt in Kapitel 4. Dort werden zunächst die Implikationen internationaler Haushaltsmobilität für die Ausgestaltung der staatlichen Zielfunktion sowie die Größe der in den formalen Modellen betrachteten Volkswirtschaften diskutiert. Anschließend werden die aus der Literatur bekannten Wechselwirkungen zwischen effizienter räumlicher Verteilung natürlicher Personen, effizienter Allokation des Faktors Arbeit und der Politik lokaler oder nationaler Regierungen referiert. Hierbei wird insbesondere auf mögliche Konflikte zwischen wohlfahrtsmaximaler Wohnortwahl natürlicher Personen und effizienter Allokation des Faktors Arbeit eingegangen, und es werden die Voraussetzungen dafür aufgezeigt, dass eine freie Mobilität natürlicher Personen zu einem effizienten Wanderungsgleichgewicht führt. Ferner werden die Rückwirkungen von Haushaltswanderungen auf die Politik der nationalen Regierungen betrachtet. Grundsätzlich zwingen mobile Haushalte nationale Regierungen dazu, alle wohlfahrtsrelevanten Effekte ihrer Politik in ihr Optimierungskalkül einzubeziehen, da diese unabhängig von ihrer originären räumlichen Verteilung durch die Haushaltswanderungen im Ergebnis alle gleichartigen Haushalte weltweit in gleicher Weise treffen. In gewisser Weise werden internationale Spillover-Effekte einer nationalen Politik durch die Haushaltswanderungen internalisiert bzw. „neutralisiert“, so dass jede Regierung bereits aus nationalem Interesse stets eine global effiziente Politik betreiben wird. Dies gilt allerdings nicht notwendigerweise, wenn die miteinänder im Wettbewerb stehenden Länder nicht identisch sind; in diesem Fall ist es möglich, dass die Haushaltswanderungen selbst externe Effekte hervorrufen, durch die sich die nationalen Regierungen zu einer gezielten Uber- oder Unterversorgung mit staatlichen Leistungen veranlasst sehen können, um darüber erwünschte Haushaltswanderungen zu provozieren oder umgekehrt unerwünschte Wanderungen zu unterdrücken. Die daraus resultierenden Ineffizienzen lassen sich jedoch vermeiden, wenn den Staaten die Möglichkeit zu internationalen Transferzahlungen an die Hand gegeben wird; diese stellen ein zielgenaueres Instrument zur Steuerung der Haushaltswanderungen dar und lassen somit verzerrende Ineffizienzen zur indirekten Beeinflussung der Wanderungsentscheidungen überflüssig werden.