Manuel de droit constitutionnel

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Preface

MM. Hérold et Jozon avaient demandé , en 1878 , la création , dans toutes les Facultés de droit , d'une chaire pour l'enseignement du droit constitutionnel. On y voyait, avec quelque raison, « le principe fondamental de l'enseignement des Facultés de droit1 ».

Un décret des 28 décembre 1878-29 mars 1879 avait introduit , d'une manière facultative pour les étudiants , le droit constitutionnel dans le programme du deuxième examen de doctorat.

Le décret du 20 juillet 1882 a donné encore une plus grande importance au droit constitutionnel en créant un troisième examen de doctorat, dans lequel une question au

^ moins doit nécessairement porter sur cette matière.

^ En exécution de ce décret , la circulaire ministérielle du 28

juillet et celle du 3 novembre 1882 ont prescrit la création, v ' Hérold : Officiel, 9 décembre 1878, p. 11653. — Cpr. Rapport favorable de M.

PeUeUn, Of.B 4 juin 1879, 4614.

II PREFACE.

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dans toutes les Facultés de droit, d'un cours de droit constitutionnel.

Déjà tous les professeurs de droit administratif avaient été obligés de donner, dans leur cours, au moins quelques notions de droit constitutionnel. La matière du droit administratif est si vaste que ces notions [étaient nécessairement superficielles. Le nouvel enseignement, devenu obligatoire pour les étudiants en doctorat, a donc l'avantage de fournir, tout au moins à l'élite des étudiants, l'occasion de connaître, d'une manière sérieuse, l'organisation politique de notre pays.

Le Manuel de Droit Constitutionnel , que nous publions aujourd'hui, a pour but de combler une lacune dans la série des ouvrages destinés à l'enseignement du droit. Les livres qui ont été écrits sur le droit constitutionnel sont ou trop anciens, ou trop volumineux, ou vraiment insuffisants pour des étudiants en doctorat. Nous nous sommes efforcé d'être à la fois court et substantiel, d'éviter les digressions et les oublis. Nous serions récompensé de notre travail, si les étudiants trouvaient, dans ce Manuel, un utile auxiliaire pour la préparation du cours. Nous ne prétendons pas, en effet, remplacer le cours. Rien ne saurait tenir lieu de l'enseignement oral. La parole a une vivacité, une liberté d'allures et une puissance de pénétration intellectuelle que le livre ne saurait posséder. Notre seule ambition, c'est d'être, pour le professeur de droit constitutionnel, un aide-préparateur, mais non un remplaçant.

Avant d'arrêter le plan de ce Manuel, nous avons eu le soin de comparer et de fondre les divers plans suivis dans les Facultés de droit. Presque tous ces plans s'accordent à exclure l'étude des principes de 1789, liberté de la presse,

PREFACE. III

droit de réunion et d'association, etc. Nous avons suivi cet exemple, sauf peut-être à combler plus tard cette lacune par la publication d'un ou plusieurs volumes sur les droits individuels des citoyens.

Ici nous traiterons uniquement des pouvoirs publics et du rôle que les citoyens jouent dans l'organisation et le fonctionnement de ces pouvoirs. Le sujet est, par lui-même, assez vaste pour exiger de longs développements, si on veut être complet et étudier toutes les questions théoriques et pratiques soulevées par l'examen de notre Constitution.

Nous avons voulu surtout exposer notre organisation politique telle qu'elle est. L'histoire et la législation comparée ont été pour nous des notions importantes, mais accessoires, dans lesquelles nous avons cherché des enseignements et des documents pour faire ressortir les mérites ou signaler les défauts de notre Constitution. Nous avons donc systématiquement supprimé toute vue d'ensemble sur l'histoire des institutions politiques ou sur les législations étrangères. Nous n'avons retenu de ces études que ce qui était nécessaire pour éclairer chaque question et mettre de la netteté dans les idées et de la précision dans les faits1.

Pour ce Manuel, comme pour notre précédent Essai sur

1 Nous avons rarement indiqué la date des constitutions étrangères et le numéro des articles dont nous analysions le contenu. Nous avons d'ailleurs , bien entendu , toujours affirmé d'après les textes, et nous espérons avoir échappé aux inexactitudes. Au surplus, nous renvoyons aux ouvrages indispensables de MM. Fr.-R. Dareste [Constitutions moderne*, 2 vol., 1883), et Demombynes (Constitutions européennes , 2 vol., 2« édit., 1883), et aux publications si utiles de la Société de législation comparée. Pour la législation française , outre les recueils usuels , notamment les Lois et décrets de Dovergier, nous renvoyons à l'ouvrage de M. Faustin-Adolphe Hélie : les Constitutions de la France, 1 vol. en 4 fascicules (1875-1880).

Dans chaque chapitre nous avons donné les indications bibliographiques nécessaires. Voir, au surplus , la bibliographie , par ordre alphabétique , mise & la fin de notre Séparation des pouvoirs (1881), 571 à 583.

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IV PREFACE.

la Séparation des Pouvoirs dans l'ordre politique, administratif et judiciaire , nous avons suivi uniquement la méthode expérimentale, la seule qui, en matière d'organisation politique et sociale , permette d'arriver à des conclusions pratiques.

Nous avons voulu faire œuvre de jurisconsulte. Sur les nombreuses et délicates questions que nous avions à examiner, nous nous sommes toujours efforcé d'exposer loyalement le pour et le contre, avant de conclure en faveur de l'opinion qui nous paraissait la plus raisonnable. Il nous arrivera probablement de déplaire ainsi tantôt à un parti, tantôt à un autre et finalement à tous. À vrai dire, cette perspective nous laisse assez calme. Les préoccupations de l'esprit de parti, inévitables au Parlement et dans les ministères, sont fatales à l'enseignement du droit public. Le jurisconsulte se diminue quand il se transforme en politicien. Notre rôle de jurisconsulte était à la fois trop beau et trop délicat, pour que nous n'ayons p*s oublié toutes les querelles, souvent misérables, qui divisent les esprits. Nous avons eu un seul but : enseigner le droit constitutionnel. Nous avons obéi à une seule passion : l'amour de la liberté sincère, loyale, complète, de la liberté pour tous.

S. G.

Lyon, 13 mars 4884.

MANUEL

DE

DROIT CONSTITUTIONNEL

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Introduction

D'après une classification qui remonte aux Romains, on distingue le droit public et le droit privé.

Le droit public concerne l'État; le droit privé les individus.

Le droit public externe régit la société des États : c'est le droit des gens.

Le droit public interne régit les pouvoirs publics et les citoyens d'un même État. Il se subdivise en droit constitutionnel ou politique, — droit administratif, — droit pénal.

Le droit privé, — également interne ou externe, — est relatif uniquement aux rapports des individus entre eux. Il trouve, en France, sa principale expression dans le Code civil, le Code de procédure civile et le Code de commerce.

Les limites entre le droit public et le droit privé sont souvent assez incertaines. Sur beaucoup de points ces deux droits se pénètrent et paraissent se confondre. Les rapports des individus avec les personnes administratives, État, département, commune, appartiennent, ou devraient souvent appartenir, au droit public. Les droits exercés par les individus ont souvent un in-

MAH. M DR.

térêt purement privé : liberté individuelle , liberté de la presse, d'enseignement , des cultes , égalité , droit de pétition , droit de réunion et d'association, etc. Mais, par ces droits, l'individu se trouve habituellement en rapport avec l'État , qui est particulièrement intéressé à leur bon exercice : les abus commis sur ce point seraient plus dangereux qu'en matière de droit civil.

La liberté d'action ou d'abstention est d'autant plus grande que l'intérêt général est moins engagé. Beaucoup de droits publics , et spécialement les fonctions politiques , ont pour corollaire des devoirs stricts. Le chef de l'État, le député, les ministres, les fonctionnaires, les électeurs ne sont pas propriétaires des droits que la Constitution leur donne ou leur reconnaît : ils doivent les exercer pour le bien de tous.

Le droit public organise l'État et en règle les droits et les devoirs. L'État, c'est la personnalité de la nation. Il emprunte toutes ses ressources et toute sa force aux citoyens. Il existe pour eux et par eux, mais fictivement il leur survit, en unissant les générations, en traversant les siècles.

Le droit public détermine les rapports des gouvernants et des gouvernés, des autorités qui exercent, au nom de l'État, le droit de commander, et des citoyens , qui ont le devoir d'obéir aux ordres légaux des dépositaires de l'autorité publique.

Le droit public établit enfin les garanties particulières, instituées au profit des gouvernés, dans le but de prévenir ou de réprimer les excès de pouvoirs commis par les gouvernants.

On réserve parfois l'expression de droit public à l'étude des divers droits dont l'ensemble forme la liberté politique et la liberté civile des gouvernés1.

Cette acception donnée au mot droit public prête à beaucoup de confusions. Puis n'est-il pas arbitraire de repousser hors de la constitution les droits individuels , qui sont les limites posées à l'action des pouvoirs publics?

1 Serrigny, Droit public des Français, t. 1 , 95. Les deux volumes ne traitent que des droits individuels.

Chapitre I. Introduction. 3

Il paraît plus simple de ne pas employer cette expression de droit public dans ce sens restreint et de conserver uniquement l'expression de droit constitutionnel.

Le droit constitutionnel, compris dans son étendue naturelle , est celui qui règle la création , l'organisation et les attributions des pouvoirs publics, qui, par suite, détermine, au moins en principe, les garanties individuelles et les droits reconnus aux citoyens pour la conservation de leurs libertés.

En d'autres termes , le droit constitutionnel est l'ensemble des règles qui assurent un gouvernement national , agissant pour le bien public, en conformité avec la raison et la justice.

Le droit administratif, exactement défini, est la suite, la mise en œuvre du droit constitutionnel , qui lui donne, suivant le mot de Rossi, ses têtes de chapitres. C'est même pour cela que le Gouvernement et l'Administration ne sont pas séparés.

Nous n'avons à nous occuper ici que du droit constitutionnel.

Si, à l'exemple de Rossi, dont le Cours de droit constitutionnel est, sur beaucoup de points, resté un modèle, nous donnions à ce Manuel son étendue légitime, nous devrions, après avoir étudié les pouvoirs publics , traiter des droits individuels , des garanties assurées par la Constitution aux citoyens contre les pouvoirs publics.

Toutefois nous ne pouvons pas oublier que nous écrivons surtout pour des étudiants en droit, qui trouvent, dans les cours de droit administratif et de droit criminel , un moyen de combler la lacune que nous laisserons volontairement. Sans doute il serait intéressant d'approfondir plusieurs questions que nous ne ferons qu'effleurer. Les pétitions , la presse , les réunions et associations , qui sont les grands moyens d'exprimer l'opinion publique , gagneraient peut-être à être étudiées à côté des pouvoirs publics. 11 en serait de même de la responsabilité des fonctionnaires et de toutes les questions de liberté et d'égalité.

Nous respecterons, avec quelques regrets, la tradition de l'enseignement public et nous traiterons uniquement des pouvoirs publics, qui commandent au nom de l'État. La matière est d'ailleurs aussi vaste qu'intéressante. L'histoire et la législation comparée nous fourniront, dans chaque question, des enseignements précieux. v

Nous étudierons successivement la souveraineté nationale, le pouvoir constituant, les pouvoirs constitués, la séparation des pouvoirs, les formes politiques, le gouvernement représentatif et les élections, le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif et l'autorité judiciaire. Le Parlement, le chef de l'État , les ministres, les juges méritent une étude approfondie. Le mode de création, les attributions, les rapports de ces pouvoirs publics nous feront examiner un grand nombre de questions intéressantes. Nous nous efforcerons de les traiter avec modération et indépendance, uniquement préoccupé de faire de la science, en suivant la méthode expérimentale, la seule qui, en politique, permette d'arriver à des conclusions pratiques.

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Chapitre II. Souveraineté Nationale

La Constitution de 1875 a, sur ses devancières, une incontestable supériorité : elle est courte et simple ; elle n'abuse pas des formules métaphysiques qui encombrent et obscurcissent les Constitutions de 1791, de 1793 et de Tan III, qui n'ont peut-être pas assez disparu des Chartes de 1814 et de 1830. C'est vainement que l'on chercherait, dans la Constitution actuelle, une Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ou des formules philosophiques pour définir le pouvoir, en indiquer l'origine et les attributions.

Nous savons, par une longue expérience, combien l'esprit d'abstraction a nui aux hommes du xvin* siècle , et spécialement à la Constituante * .

Macaulay, faisant ressortir les différences entre la révolution de 1688 et la révolution de 1789, observait que la première était strictement défensive : « Les vengeurs de nos libertés n'ont point dit un mot sur l'égalité naturelle des hommes, sur la souveraineté inaliénable des peuples, sur Harmodius et sur Timoléon, sur Brutus l'aîné et sur Brutus le jeune f. » *

Les Anglais ont toujours eu cet admirable bon sens de se méfier, en politique, des formules générales, qui déplacent et

1 Voir les détails que nous donnons sur ce point dans l'Introduction historique de aotie Estai sur la séparation de* pouvoirs (1881), p. 92 à 134.

* Comte de Jarnac : La déclaration des droits de 1689. Correspondant, 10 noT. 1S73.3M.

déforment les questions , qui paraissent rendre logiques et nécessaires des réformes au moins prématurées , qui donnent a' la nation des espérances exagérées et exposent les législateurs i des contradictions choquantes et dangereuses.

Les Anglais ont fait uniquement les réformes indiquées par l'expérience. Ils ont interrogé leur histoire pour connaître les points faibles de leur constitution^ ils se sont rappelé les abus de pouvoir dont ils avaient soufferts et contre lesquels ils s'étaient soulevés avec une vigoureuse lenteur : leurs déclarations de droits constituent le mémento de leurs griefs passés et rénumération des limites qu'ils imposent à la royauté, des garanties qu'ils stipulent contre elle.

Le tempérament national, l'influence prépondérante de Rousseau et des Encyclopédistes, le long oubli des libertés anciennes, les fautes des rois qui, dans l'intérêt de leur absolutisme, avaient cru nécessaire de tout détruire, Noblesse, États généraux, Parlement, institutions locales, et d'organiser le gouvernement du pays sans le pays, toutes ces causes expliquent l'absence complète de méthode expérimentale dans notre révolution.

Nous n'avons pas su réformer la constitution ancienne , nous avons voulu une constitution nouvelle, totale, bien philosophique. Au lieu de nous inspirer de notre histoire , nous avons écouté de téméraires métaphysiciens qui, ne songeant qu'à l'homme à l'état de nature, ont oublié le Français. Ils ont tiré, de toutes pièces, de leur cerveau surchauffé, une constitution si compliquée et si peu pratique, que la révolution commencée en 1789 sera séculaire avant d'être terminée.

« Messieurs, s'écriait le comte de Clermont-Tonnerre, faisant, le 27 juillet 1789, l'analyse des cahiers, vous êtes appelés à régénérer l'empire français... Nos commettants sont tous d'accord sur un point : ils veulent la régénération de l'État. »

Et ce même représentant écrivait, dans un ouvrage où il faisait une critique admirable de la Constitution de 1791, ces lignes significatives, qui en disent bien long sur l'état d'esprit des membres, même les plus modérés et les plus

CHAPITRE II. SOUVERAINETE NATIONALE. 7

raisonnables, de la Constituante : « Lisez le Contrat social; avec quelle hardiesse il conçoit, avec quelle précision il exprime, avec quelle sévérité il enchaîne les conséquences aux principes! il paraît aussi maître de l'homme qu'Euclide l'était de l'étendue; on croit entendre le génie de la vérité ft. »

Quel aveuglement de toutes ces nobles intelligences! Le Contrat social, ce bréviaire du despotisme, était, pour les législateurs de 1789, le manuel de la liberté. Il leur fallait s'éloigner de France, comme Mounier, pour arriver à comprendre que le livre de Rousseau est « le plus mauvais ouvrage qu'on ait écrit sur les gouvernements9. » Ou bien, il fallait l'étonnant génie de Mirabeau pour prédire que la première œuvre législative inspirée par le Contrat social, la Déclaration des droits de l'homme, ne serait que « l'almanach d'une année*. »

Les représentants avaient des crédulités naïves et de rêveuses assurances , qui nous feraient sourire , si nous pouvions oublier le mal qu'elles nous ont causé, en faussant, dès l'origine, le beau mouvement de 1789.

« Savez-vous bien , mylord , disait le jeune comte de Noailles, s 'adressant, après le 14 juillet 1789 à l'ambassadeur d'Angleterre, savez-vous bien que, de cette affaire-là, votre pays pourrait bien devenir libre aussi '? »

Avec de pareilles tendances, une Assemblée, si généreuse et si patriotique qu'elle soit, est condamnée à ne commettre que des fautes et à décréter des institutions qui ne seront jamais viables.

Nous sommes restés longtemps fidèles à ce fatal esprit d'abstraction, qui nous a toujours empêchés d'être pratiques, qui a été, en partie, la cause de nos malheurs constitutionnels.

» Oennoot-Toimerre : Analyse de la Constitution de 1791, p. 12 (Paris, sept. 1791).

* Mounier : Recherchés sur les causes qui ont empêché les fronçait de devenir libres (Genève, 1792), t. II , 149, s.

> Mirabeau : Courrier de Provence, n" 28-29.

* Voir Cta. de Rémasat : Le but politique de la Révolution française, Revue des Deu-Mondes, 15 octobre 1869, 775, s.

La Constitution de 1875 a rompu avec cette longue tradition de métaphysique quintessenciée. Elle s'est bornée à enregistrer les résultats principaux de l'expérience parlementaire. Elle consacre le passé dans ce qu'il a de bon, elle n'a pas voulu enchaîner l'avenir. Elle ne s'est pas cru parfaite et définitive : elle a permis toutes les évolutions nécessaires. Elle est sage et prudente, ce qui peut-être constitue la meilleure garantie de durée pour les principes essentiels qu'elle a, non pas inventés, mais proclamés, consacrés et garantis.

La Constitution de 1875 a encore l'avantage de n'avoir pas voulu être complète. Elle n'a pas cherché à tout prévoir et à tout régler. Elle a laissé, dans ce que nous appellerons le droit coutumier constitutionnel , les grands principes de droit public et de politique qui sont devenus définitifs et qui constituent le patrimoine de chaque citoyen , la règle et les limites pratiques de l'activité gouvernementale.

Nous ne trouvons dans la Constitution que ce qu'il était indispensable de dire pour bien déterminer la forme du gouvernement et son mode d'action. On a formulé, nous ne dirons pas les principes douteux, mais les principes discutés, que l'expérience ou les nécessités dérivant des circonstances commandaient de résoudre dans tel sens.

La Constitution de 1875 a donc bien fait de ne pas reproduire la Déclaration des droits de 1789, de ne pas même la mentionner, comme l'avait fait la Constitution de 1852. Elle a laissé au temps le soin de démêler ce que cette Déclaration a de vrai et d'éternel, de rejeter ce qu'elle a de faux et de passager.

Ce qui caractérise le droit coutumier, c'est d'être dans une perpétuelle élaboration , qui le met en constante harmonie avec les besoins du peuple qu'il régit. Le droit social est mobile et changeant comme la société, parce qu'il est, comme elle, vivant et perfectible. Ses évolutions sont des progrès ou des décadences, suivant l'état de la civilisation. En demeurant coutumier, il se transforme de manière à modifier constamment la législation positive , qui applique et sanctionne les grands principes traditionnels du pays.

CHAPITRE II. SOUVERAINETE NATIONALE. 9

La Constitution actuelle n'a pas parlé de la souveraineté nationale. Cela était inutile, puisqu'elle est incontestable et incontestée. Toute formule eût paru la rendre discutable et peut-être eût faussé ce grand principe de l'indépendance nationale , qu'il est si facile de mal comprendre et de mal appliquer.

Nous trouvons simplement dans les lois constitutionnelles de 1875 la mise en œuvre nécessaire de la souveraineté nationale.

La souveraineté est le droit, pour un peuple, de rester, après Dieu,. le seul maître de ses destinées. Les pouvoirs publics doivent avoir, dès l'origine, et garder perpétuellement un caractère national. Pour exister et pour durer, l'adhésion publique leur est indispensable.

Suivant les lieux et les temps, la souveraineté nationale se traduira de diverses manières. Ce n'est pas un principe philosophique dont la raison humaine doive tirer nécessairement les mêmes conséquences. C'est un fait général qui, suivant les époques et les peuples, s'affirmera par des institutions différentes, également bonnes, si elles donnent l'ordre et la liberté, si elles favorisent la civilisation par la justice ; également mauvaise , si , par la haine et la guerre , elles n'occasionnent que des destractions.

Les questions d'origine , de recrutement et de renouvellement des pouvoirs publics sont, nous ne dirons certes pas indifférentes, mais secondaires. L'important est que le pays aime et soutienne le gouvernement qui le régit. Et ce pays ne sera heureux que si le gouvernement continue à mériter l'adhésion nationale. Il deviendrait malheureux, si on lui en imposait un autre, théoriquement plus parfait, mais qui aurait le défaut de ne pas être désiré, peut-être parce qu'il ne serait pas possible.

La souveraineté nationale ne sera bien reconnue et bien organisée que si le pays a les moyens pratiques et rapides de forcer le gouvernement i rester ou i redevenir national.

La souveraineté du peuple sera violée si un homme ou une minorité confisquent le pouvoir et l'exercent dans leur propre intérêt, comme une propriété que l'on exploite. La souveraineté nationale exige que le pays soit toujours le maître de son gouvernement, qu'il puisse le réformer ou môme le changer.

Les gouvernements sont les chemins par lesquels les peuples marchent vers leurs mystérieuses destinées. Si le chemin fait trop de détours, s'il renferme trop d'obstacles, s'il est mauvais, s'il ne conduit pas au but , il faut que le peuple ait les moyens de choisir un autre chemin.

« La souveraineté est à une nation ce que la liberté est à l'individu.

« C'est la liberté collective de la société1. »

Voilà une excellente définition de la souveraineté. La société a pour but le développement individuel de la génération présente et des générations à venir. L'État est l'incarnation de l'autorité qui sert de lieu aux éléments sociaux, qui maintient le milieu nécessaire au plein épanouissement de l'homme. La société, qui est l'union des hommes habitant sur un territoire déterminé, aies mêmes besoins que les hommes. Elle ne pourrait pas se maintenir et se perfectionner, si elle n'était pas libre, c'est-à-dire souveraine.

Et, remarquons-le bien, cette idée de souveraineté nationale n'implique nullement l'idée de délégation ou de mandat à l'égard des pouvoirs publics, et encore moins l'idée de gouvernement direct, la proscription du gouvernement représentatif. Ce n'est pas parce que la nation est souveraine que les citoyens ont le devoir d'obéir aux autorités légitimes , ou que la constitution et les lois doivent être votées par le peuple tout entier.

Qu'il y ait là des procédés utiles, lorsqu'ils sont possibles et lorsqu'ils demeurent intelligents et loyaux, certaines constitutions semblent le faire admettre. Mais, en règle générale, ces idées sont plutôt nuisibles qu'utiles, ces pratiques sont impossibles dans un pays un peu étendu, ou bien constituent les meilleurs instruments d'un hypocrite despotisme.

Si la nation possède et doit posséder constamment la souveraineté, si, dans le jeu de la constitution, elle est parfois

1 Clermont-Tonnerre : I. c, 32-33.

CHAPITRE II. SOUVERAINETÉ NATIONALE. il

appelée , directement ou indirectement , à dire le dernier mot , à dénouer les conflits, en imposant l'accord des pouvoirs, il ne serait pas exact de dire que ces pouvoirs exercent une autorité qui appartient à la nation et qui vient d'elle.

Cette idée serait aussi fausse que dangereuse : elle conduirait forcément, sinon au gouvernement direct, du moins à l'élection de tous les agents de l'autorité. L'élection deviendrait le seul moyen légitime de constituer les pouvoirs publics. Et ce serait l'élection la plus large , le suffrage le plus universel , qui devrait s'appliquer partout et toujours. L'universalité des citoyens exercerait le suffrage comme un droit et non comme une fonction; seule, elle aurait le droit de commander à l'individu, elle dont le rôle constant est d'obéir à des individus.

Non , la souveraineté n'est pas le droit de commander, elle n'est pas la source du pouvoir, elle est plutôt le droit de n'être commandé que suivant la justice et l'intérêt national , le droit de n'accepter que des pouvoirs intelligents , habiles , désintéressés et patriotiques , des pouvoirs qui , soutenus par l'adhésion constante du pays, gouvernent la nation pour elle-même. La souveraineté, en un mot, est le droit d'obéir uniquement aux pouvoirs qui trouvent dans la justice et l'utilité de leurs actes une perpétuelle légitimité.

« La souveraineté de la nation, disait très bien Robespierre, consiste à pouvoir réprimer, quand elle le veut, les usurpations des pouvoirs constitués *. »

« Le peuple est souverain, disait Barnave; mais ses représentants peuvent seuls agir pour lui, parce que son propre intérêt est presque toujours attaché à des vérités politiques dont il ne peut pas avoir la connaissance nette et profonde *. »

Le peuple a donc le droit d'avoir des pouvoirs qui lui conviennent, mais il n'a pas le droit, parce qu'il n'en a pas la capacité, d'exercer ces pouvoirs, de dicter aux gouvernants la conduite à suivre , les actes à accomplir.

1 Cité par Laboulaye : Quntiotu conslilutiotmellei , 173. * Baroave : Discourt du 31 août 1791.

Le pouvoir, le droit de commander, ne vient pas du peuple, mais de Dieu ; il ne serait pas assez respectable s'il était purement humain ; il a besoin d'être divin pour s'imposer aux hommes et pour être efficace et bienfaisant.

Cela est si vrai que, dans les pays et aux époques où la souveraineté nationale a été envisagée comme la source de tous les pouvoirs , l'obéissance des citoyens est devenue de plus en plus difficile. Cette fausse souveraineté a servi à organiser l'anarchie. Nul pouvoir ne peut efficacement commander : il se voit sans cesse discuté , et le moindre citoyen lui refuse la qualité de mandataire du peuple souverain.

Cette impossibilité d'obéissance , qui caractérise actuellement la plupart des républiques de l'Amérique du Sud , nous l'avons connue, en France, sous la Révolution.

« Par le renversement le plus extraordinaire , écrivait Mounier avant la Terreur, tous ceux qui sont en apparence préposés pour commander, le sont réellement pour obéir. On a tant parlé d'égalité , de souveraineté du peuple , de volonté générale, que les inférieurs n'ont d'autre règle que celle du nombre, et ne comprennent plus qu'un homme puisse avoir le droit d'en diriger deux1. »

Une autre mauvaise conséquence de cette fausse notion de la souverainté, c'est que la loi, au lieu d'être une question de droit à formuler ou d'utilité nationale à résoudre, devient une question de pure volonté.

« La loi, dira Qermont-Tonnerre , s'inspirant de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme , est la volonté générale, prononçant sur un objet général, et antérieurement au fait auquel elle devra s'appliquer * . »

Et la loi devient ainsi quelque chose d'arbitraire et de tyrannique, une application au peuple, ou à ses représentants, de l'orgueilleux Sic volo, sic jubeo, sit pro ratione voluntas.

1 Monnier : /. c, t. II, 139; cpr. Royer-Colltrd : DUcours et écrits, II, 463, s. * Clermont-Toooerre : l. c, 45.

CHAPITRE II. SOUVERAINETE NATIONALE. 13

La volonté à la place de la raison, une opération mathématique, une addition de suffrages tenant lieu du bon sens et de la conscience, voilà ce que devient la loi avec cette dangereuse idée de la souveraineté populaire.

Non, la loi n'est pas une volonté mobile et arbitraire, qui trouve en elle-même sa raison d'être et qui n'a besoin que d'exister pour être respectable.

La loi vient d'une sphère plus haute que la volonté humaine. Elle n'est un peu arbitraire que si elle statue sur les questions d'utilité, et alors elle est mauvaise, si elle favorise quelques individus au détriment du pays. Quand elle formule le droit, ce qui est le cas le plus fréquent, la loi a pour règle et pour limite les grands sentiments de justice que Dieu a gravés dans notre conscience. La loi n'est légitime que si elle est l'expression de la justice laborieusement trouvée par la raison humaine.

Nous ne voulons pas dire toutefois que la volonté générale n'ait aucune importance. Plus d'une fois nous aurons l'occasion de proclamer, au contraire , que l'opinion publique est la reine véritable des pays démocratiques et qu'elle n'est jamais mieux exprimée et plus puissante que dans les pays loyalement parlementaires. C'est en organisant des modes sincères d'expression de la volonté générale que le gouvernement demeurera national.

Quand il s'agira de justice et surtout d'utilité, il y aura moins de chances d'erreur dans la volonté générale que dans quelques volontés individuelles, plus ou moins suspectes d'égoïsme.

Mais, et c'est ce que nous avons voulu bien établir, la volonté générale n'est pas le droit , la souveraineté nationale n'est pas le pouvoir, ou mieux la source du pouvoir.

II suffit que la loi soit conforme au droit, pour qu'elle mérite le respect. Il n'est pas nécessaire qu'elle soit l'expression formelle de la volonté générale.

Il suffit que le pouvoir agisse suivant la justice et l'intérêt national, pour qu'il mérite l'obéissance. Il n'a pas besoin d'avoir été créé ou approuvé expressément par l'universalité de la nation. L'adhésion implicite suffît : pour tous les pouvoirs , quelle que soit leur origine, l'existence de fait est un commencement de légitimité, la durée a pour résultat de continuer et d'améliorer cette légitimité, qui peut diminuer et disparaître si l'assentiment national fait défaut.

Ainsi comprise, la souveraineté ne se prête pas à ces confiscations hypocrites , qui débutent par l'anéantissement complet du pouvoir devant la volonté générale que Ton sollicite en sa faveur, qui se continuent par l'augmentation indéfinie et de plus en plus absorbante des attributions du pouvoir, mandataire exclusif de la volonté générale, qui se terminent par un despotisme absolu au profit d'Auguste, successeur du peuple romain, au profit de Napoléon, élu de la nation française1.

Grâce à de vains hommages habilement présentés au moment opportun, la souveraineté du peuple passe sur la tête d'an César, qui en devient le seul propriétaire.