Convivere con i rischi naturali. La pianificazione di Protezione Civile nei Campi Flegrei: criticità e best practices per l'esodo di massa da rischio vulcanico

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NICOLA FORTUNATO CONVIVERE CON I RISCHI NATURALI.

La pianificazione di Protezione Civile nei Campi Flegrei: cri�cità e best prac�ces per l'esodo di massa da rischio vulcanico Federico II University Press fedOA Press

Università degli Studi di Napoli Federico II Scuola Politecnica e delle Scienze di Base TRIA Urban Studies

CAPITOLO I La Protezione Civile in Italia

La Protezione Civile in Italia 1.1 Il Sistema Nazionale di Protezione civile “La protezione civile è ogni comune che diventa caposaldo, ogni villaggio che diventa elemento attivo di protezione civile e non solo un’organizzazione centralizzata, meravigliosa, taumaturgica, che piomba sul territorio a salvare la gente quando è in pericolo. È la gente che si aiuta a proteggersi, e a preservarsi la vita e tutelare i suoi beni.”1 Facendo nostre le parole di Giuseppe Zamberletti, padre della Protezione Civile italiana, possiamo al meglio descrivere il Servizio Nazionale della Protezione Civile come un: “ sistema che esercita la funzione di protezione civile costituita dall’insieme delle competenze e delle attività volte a tutelare la vita, l’integrità fisica, i beni, gli insediamenti, gli animali e l’ambiente dai danni o dal pericolo d i danni derivanti da eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell’uomo” 2, e non come un compito assegnato ad una singola amministrazione, dunque una funzione attribuita ad un sistema complesso. 1.2 Le origini del sistema di Protezione Civile in Italia Fino al 1890 il sistema di Protezione Civile Italiano era deputato ad azioni di aiuto derivanti da interventi normativi di urgenza contingenti atti a dare risposta ad eventi calamitosi appena verificatisi. Solitamente i primi a prestare soccorso erano gli uomini dell’Esercito e delle Forze dell’Ordine con l’aiuto spontaneo e non coordinato dei soccorritori volontari che provenivano da enti religiosi e da associazioni laiche. Solo nel 1906 (in seguito all’eruzione del Vesuvio), furono emanate alcune disposizioni specifiche sulle eruzioni vulcaniche, sulla difesa degli abitanti e delle strade dalle frane, sulle alluvioni, le mareggiate e gli uragani; mentre fu solo dopo il catastrofico terremoto di Messina del 1908 che la prima normativa antisismica, che divideva il territorio nazionale in zone di maggiore e minore pericolosità, venne ad essere introdotta. 1 A. PIZZI, Se la terra trema. A trent’anni dal Friuli Giuseppe Zamberletti, racconta la nascita e lo sviluppo della protezione civile italiana , Milano, Il Sole 24 Ore Libri, 2006 2 Art. 1 del Decreto Legislativo n. 1/2018 – Codice della Protezione Civile

Nel 1909 venne, inoltre, emanato il Regio Decreto legge n.1915, che si costituiva essere come la prima legge sul soccorso italiana, seppur limitatamente ai soli terremoti; tale Regio Decreto affidava al Ministero dei Lavori Pubblici la direzione e il coordinamento dei soccorsi.

Seguirono, poi, la legge n.473 del 1925 che coinvolgeva il Genio Civile nella risposta e nella prevenzione delle calamità naturali e il Regio Decreto legge n.2389 del 1926 (convertito nella Legge n.833 del 1928), che ridefinì l’organizzazione del soccorso lasciando sempre la responsabilità al Ministero dei Lavori Pubblici di dirigere e coordinare gli enti preposti come Pompieri, Ferrovie dello Stato, Croce Rossa ecc.

Nella seconda metà del secolo scorso l’alluvione di Firenze del 1966 e il terremoto del Belice del 1968 (Sicilia occidentale), mostrarono limpidamente l’inadeguatezza del sistema dei soccorsi italiano palesando pertanto la necessità di una organica modificare dello status quo ante normativo in materia di prevenzione e soccorso. Nel 1970, quindi, con la legge n.996 si tracciò un nuovo quadro complessivo sulle “Norme sul soccorso e l’assistenza alle popolazioni colpite da calamità”3.

Attraverso tale legge la protezione civile iniziava, finalmente, ad affermarsi come soggetto atto alla predisposizione e al coordinamento degli interventi; vennero, quindi, individuati i compiti fondamentali affidati ai vari organi designati così da far giungere in modo veloce ed efficace i soccorsi alle popolazioni colpite. Il compito di direzione e coordinazione passò al Ministero dell’Interno e venne introdotta la figura del Commissario per le emergenze con il compito di dirigere e coordinare i soccorsi. Furono, dunque, istituiti i C.A.P .I. (Centri Assistenziali di Pronto Intervento) col compito di assistere le popolazioni in tutte le fasi emergenziali fino al ritorno a casa; le operazioni di soccorso dei vari ministeri affidate ad un Comitato Interministeriale della Protezione Civile e l’attività di volontariato della protezione civile fu, infine, riconosciuta, istruita, addestrata ed equipaggiata attraverso l’aiuto dei Vigili del Fuoco.

I terremoti in Friuli e in Irpinia Nonostante questa prima organica riorganizzazione normativa del sistema di soccorso e assistenza alle popolazioni colpite da calamità, fu a seguito di due ulteriori rovinosi eventi che investirono il territorio nazionale, che il Governo Italiano sentì la necessita di introdurre nuove misure per la protezione civile. 3 Gazzetta Ufficiale n. 317 del 16 dicembre 1970

Infatti a seguito del terremoto del Friuli del 1976, per cui si contarono ben 976 vittime, e del terremoto dell’Irpinia del 1980, a causa del quale le vittime furono addirittura 2570 individui, si comprese sia quanto la macchina dei soccorsi fosse stata lenta e priva di coordinamento, emblematica resterà nella memoria collettiva del nostro Paese la prima pagina de “Il Mattino” che titolava a tutta pagina un accorato “Fate Presto” 4; quanto la necessità di poter contare su direttive unitarie nella fase della ricostruzione.

Per la ricostruzione, difatti, furono percorse due strade diverse. In Friuli il Commissario straordinario Zamberletti lavorò a stretto contatto con il Governo Regionale e i sindaci dei comuni colpiti. Istituì i Centri Operativi che consistevano in organi direttivi composti dai rappresentati delle amministrazioni pubbliche e private locali posti sotto la presidenza dei sindaci per far arrivare meglio i soccorsi nei territori colpiti di cui proprio i primi cittadini meglio conoscevano le caratteristiche. Con tale coinvolgimento dal basso in questa fase la popolazione partecipò attivamente alla ricostruzione del proprio tessuto sociale e urbano. In Irpinia, invece, la gestione dell’emergenza e la coordinazione del soccorso furono sin dall’inizio fallimentari tanto da richiedere nel febbraio del 1980 l’arrivo del Commissario Straordinario Zamberletti che riuscì con la sua esperienza a dialogare con i sindaci e riorganizzare i soccorsi.

Presa coscienza dell’inadeguatezza della legislazione italiana dell’epoca nel campo de primo soccorso e delle successive fasi di ricostruzione, nel 1981 si corse ai ripari con il regolamento di esecuzione della legge n.996 del 1970 attraverso il quale furono individuati gli organi a disposizione della protezione civile; dividendoli in organi ordinari (Ministro dell’Interno, Prefetto, Commissario di Governo nella Regione, Sindaco), e organi straordinari (Commissario straordinario); ed introducendo, inoltre, il concetto di “prevenzione delle calamità” che garantiva uno studio a monte delle cause e degli effetti derivanti dai fenomeni catastrofici.

Oltre a ciò sempre nel 1981, a seguito dell’incidente di Vermicino che causò la tragica morte del piccolo Alfredino Rampi, il Presidente della Repubblica Sandro Pertini chiese l’istituzione di un servizio permanente di Protezione Civile5. Fu, quindi, istituita la figura del “Commissario Permanente” pronto 4 Fate presto! Il Mattino, 26 novembre 1980 5 Napolitano ricorda Alfredino Rampi: la tragedia creò le condizioni per l’istituzione della Protezione civile, Il Sole 24 Ore, 11 giugno 2011

Eruzione del Vesuvio 216 vi�me Terremoto del Friuli 990 vi�me Terremoto in Irpinia 2914 vi�me Incidente del Vermicino morte di Alfredino Rampi Modifica al �tolo V della Cos�tuzione della Repubblica Italiana Regio Decreto Legge n. 1915 limitato ai soli terremo� Legge 996/70 Norme sul soccorso e l’assistenza alle popolazioni colpite da calamità DPR 66/1981 Nuove norme sul soccorso e l’assistenza alla popolazione Legge 938/1982 is�tuito il “Commissario permanente”

Legge 225 is�tuzione del Servizio Nazionale della Protezione Civile Legge 401/2001 Compi� statali e regionali di Protezione Civile Dlgs n. 1/2018 Codice della Protezione Civile Terremoto del Belice 231-370 vi�me Terremoto di Messina Circa 80.000 vi�me 1908 1976 1980 1981 Alluvione di Firenze 35 vi�me Cronistoria degli interven� norma�vi di Protezione Civile in Italia Evento Intervento Norma�vo

Eruzione del Vesuvio 216 vi�me Terremoto del Friuli 990 vi�me Terremoto in Irpinia 2914 vi�me Incidente del Vermicino morte di Alfredino Rampi Modifica al �tolo V della Cos�tuzione della Repubblica Italiana Regio Decreto Legge n. 1915 limitato ai soli terremo� Legge 996/70 Norme sul soccorso e l’assistenza alle popolazioni colpite da calamità DPR 66/1981 Nuove norme sul soccorso e l’assistenza alla popolazione Legge 938/1982 is�tuito il “Commissario permanente”

Legge 225 is�tuzione del Servizio Nazionale della Protezione Civile Legge 401/2001 Compi� statali e regionali di Protezione Civile Dlgs n. 1/2018 Codice della Protezione Civile Terremoto del Belice 231-370 vi�me Terremoto di Messina Circa 80.000 vi�me 1908 1976 1980 1981 Alluvione di Firenze 35 vi�me Cronistoria degli interven� norma�vi di Protezione Civile in Italia Evento Intervento Norma�vo ad intervenire in caso di emergenza6, evitando così di disperdere tempo prezioso nell’individuazione ex novo di un commissario e nell’organizzazione di una nuova macchina di soccorso, e furono assegnati pieni poteri al Ministro per il Coordinamento della Protezione Civile.

La nascita del Servizio Nazionale della Protezione Civile Per tutti gli anni ‘80 il dibattito sulla modalità di azione del servizio di protezione civile fu vivace giungendo nel 1990 all’istituzione del Dipartimento della Protezione Civile.

Negli anni a seguire, sotto la spinta dell’allora Presidente della Repubblica Francesco Cossiga, si arrivò alla legge n.225 del 24 febbraio 1992 attraverso la quale la Protezione Civile fu organicamente disciplinata per mezzo dell’istituzione del Servizio Nazionale della Protezione Civile.

Tale servizio garantì un sistema coordinato di competenze, ripartito e concorrente tra le amministrazioni dello stato ai diversi livelli: enti locali, enti pubblici, comunità scientifica, volontari, ordini professionali e associazioni private di volontariato. Tutti attori ritenuti fondamentali al funzionamento del complesso sistema.

La competenza del coordinamento e la promozione delle attività di protezione civile furono affidate direttamente alla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Presso la presidenza fu istituito il Dipartimento della Protezione Civile e, presso lo stesso dipartimento, la Commissione Nazionale per la Previsione e la Prevenzione dei Grandi Rischi e il Comitato Operativo della Protezione Civile. Fu data ampia importanza alla figura del Volontario di Protezione Civile (normato successivamente col regolamento contenuto nel D.P .R. 21 settembre 1994, n.613). Vennero, quindi, definite le attività di protezione civile che non si limitarono più al mero intervento in caso di catastrofe, ma si allargarono anche, alla previsione e alla prevenzione dei rischi. Vennero, così, classificati gli interventi calamitosi in base alla loro estensione e gravità: • a (livello comunale); • b (livello provinciale e regionale); • c (Stato). 6 Legge 23 dicembre 1982, n. 938 Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 12 novembre 1982, n. 829, concernente interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite da calamità naturali o eventi eccezionali

In caso di evento di “tipo c”, ad esempio, da fronteggiare con mezzi e poteri straordinari, la competenza del coordinamento dei soccorsi è direttamente affidata al Presidente del Consiglio dei Ministri, che può procedere alla nomina di Commissari delegati. Il Consiglio dei Ministri, inoltre, su proposta del Presidente del Consiglio, è chiamato a deliberare lo stato di emergenza stabilendone la durata e l’estensione dello stesso. Sempre con la legge n.225 del 1992, per la prima volta, si ebbe anche un maggiore coinvolgimento degli enti locali attraverso il decentramento delle responsabilità e delle attività di protezione civile.

Il decentramento fu, poi, ulteriormente accentuato con il successivo decreto legislativo n.112 del 31 marzo 1998, con il quale si procedette alla determinazione di un nuovo assetto organizzativo che portò al trasferimento di importanti compiti alle Regioni e alla Protezione Civile considerata materia a competenza concorrente con lo Stato.

Nonostante tale decentramento, al contempo, restavano compiti assoluti dello Stato centrale: • l’indirizzo, la promozione e il coordinamento delle attività in materia di protezione civile; • la deliberazione e la revoca, d’intesa con le regioni interessate, dello stato di emergenza per gli eventi di tipo “c”; • l’emanazione di ordinanze; • la pianificazione delle emergenze nazionali (per affrontare eventi di tipo “c”) e l’organizzazione delle esercitazioni. Mentre alle Regioni veniva richiesto di: • predisporre i programmi di previsione e prevenzione dei rischi sulla base degli indirizzi nazionali; • attuare gli interventi urgenti quando si verificano interventi di tipo “b”, avvalendosi anche del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco; • l’organizzazione e l’impiego dei volontari. alle Città Metropolitane alle Provincie e ai Comuni veniva, infine, richiesto di svolgere attività di previsione e prevenzione dei rischi sui territori di loro competenza; predisponendo piani provinciali/ comunali di emergenza e vigilando sulla preparazione dei servizi urgenti da attivare in caso di emergenza rispettivamente per gli interventi di tipo “b” e “a”.

Il decentramento e il titolo V della Costituzione Nel 1999 l’assetto della Protezione Civile Italiana fu nuovamente modificato con la nascita dell’ Agenzia di Protezione Civile 7 i cui compiti di coordinamento vennero riportati al Ministero degli Interni.

Fu questa una modifica che durò pochi anni, infatti, nel 2001, complice il Referendum Costituzionale dello stesso anno sulla modifica del Titolo V 8 della Costituzione, l’ordinamento della Protezione Civile subì radicali modifiche. Nella Carta fondamentale vennero espressamente contemplate le funzioni in tema di protezione civile, inserite tra le materie di competenza concorrente tra Stato e Regioni e la neonata Agenzia di protezione civile fu abolita, mentre il Dipartimento della protezione civile fu ripristinato, nell’ambito della Presidenza del Consiglio 9. Le competenze dello Stato in materia di protezione civile furono ricondotte quindi in capo al Presidente del Consiglio e i compiti del Presidente del Consiglio furono riconosciuti in quelli già individuati dalla legge 225/92 e dal D.Lgs 112/98. Di fatto, al Capo Dipartimento era richiesta una funzione di coordinamento operativo di tutti gli enti pubblici e privati. Oltre a questo, al Dipartimento è richiesto di promuove – d’intesa con le Regioni e gli enti locali – lo svolgimento delle esercitazioni, l’informazione alla popolazione sugli scenari nazionali e l’attività di formazione in materia di protezione civile. Come contrappeso alla ritrovata centralità del ruolo del Presidente del Consiglio, fu istituito presso la Presidenza del Consiglio un Comitato paritetico Stato – Regioni – Enti Locali. 1.3 Il Codice di Protezione Civile Nei primi due decenni del XXI secolo il sistema di protezione civile ha continuato a subire piccole modifiche e vari tentativi di riforme strutturali, arrivando così alla legge delega del 2017 10 con la quale il Parlamento Italiano incaricò il Governo per il riordino del sistema nazionale di protezione civile. La delega del Parlamento al Governo richiese la creazione di un sistema policentrico che 7 Decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 8 Legge costituzionale n. 3 del 2001 9 Decreto legge 7 settembre 2001, n. 343 - convertito con Legge 9 novembre 2001, n. 401 10 Legge 16 marzo 2017 n. 30; Decreto Legislativo n. 1 del 2 gennaio 2018 “Codice della Protezione Civile”

coinvolgesse tutti gli enti territoriali e che tenesse conto dei sistemi di previsioni, prevenzione e mitigazione dei rischi, nonché la pianificazione e la gestione delle emergenze e le conseguenti misure atte alla rimozione degli ostacoli e alla ripresa delle normali condizioni di vita.

La delega richiese, inoltre, anche una definizione in merito alla disciplina della partecipazione dei cittadini, sia singoli che associati, al sistema di protezione civile, da promuovere attraverso la consapevolezza dei diritti e dei doveri di ciascuno, la resilienza delle comunità. La legge delega fu, quindi, attuata dal Decreto Legislativo n.1 del 2 gennaio 2018 “Codice della Protezione Civile”. Le novità introdotte dal suddetto Codice riguardarono, per di più, la previsione, materia propedeutica alle attività di allerta alla popolazione e alla pianificazione di protezione civile, e le attività di prevenzioni strutturali e non strutturali; si introdusse, inoltre, lo “stato di mobilitazione” attraverso il quale i territori vengono chiamati sia a mobilitare le proprie risorse che a fare richiesta di quelle nazionali.

Nel Codice vennero, quindi, definite le tipologie di rischio naturale di competenza della protezione civile quale: sismico, vulcanico, da maremoto, idraulico, idrogeologico, da fenomeni meteorologicamente avversi, da deficit idrico, da incendi boschivi. oltre a ciò si precisarono i rischi per i quali il Servizio nazionale è chiamato a cooperare: chimico, nucleare, radiologico, tecnologico, industriale, da trasporti, ambientale, igienico-sanitario, da rientro incontrollato di satelliti e detriti spaziali. Ad oggi le componenti del Servizio Nazionale della protezione civile sono: Lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano e gli enti locali 11 definite nell’art. 4 del Codice della Protezione Civile.

Ogni componente della protezione civile ha il compito di individuare i rischi nel proprio territorio ed essere in grado di limitare la probabilità e ridurre l’estensione dell’evento calamitoso attraverso interventi di prevenzione. Inoltre, è fondamentale fornire supporto alla popolazione attraverso l’informazione e la definizione dei comportamenti da adottare in caso di emergenza. 1.4 Il metodo Augustus e i piani di Protezione Civile Il Metodo Augustus è un metodo innovativo di gestione delle emergenze, sviluppato dal geologo Elvezio Galanti 12. Il nome 11 Decreto Legislativo n.1 del 2 Gennaio 2018 12 Galanti Elvezio, Geologo, Laureato all’Università degli Studi di Firenze, Re -

Augustus è ispirato all’Imperatore romano Augusto il quale sosteneva che “Il valore della complessità della pianificazione diminuisce con la complessità dello stato delle cose”. Tale metodo si basa su tre pilastri fondamentali: la prevenzione, la preparazione e l’intervento.

Il primo pilastro, la prevenzione, è il più importante. Si tratta di attuare una serie di misure per prevenire le emergenze, ridurre i rischi e le vulnerabilità e aumentare la capacità di resistere ai disastri. In questo senso, il Metodo Augustus si basa sulla condivisione delle informazioni e sulla partecipazione attiva della popolazione. Grazie all’utilizzo di strumenti di comunicazione moderni, come i social network e le App per smartphone, si vuole coinvolgere i cittadini nella prevenzione dei rischi. Inoltre, il metodo promuove l’adozione di comportamenti virtuosi, come il rispetto delle norme di sicurezza e la cura dell’ambiente. Il secondo pilastro, la preparazione, si basa sull’organizzazione di esercitazioni e simulazioni per testare la capacità di reazione degli organismi preposti alla gestione delle emergenze e della popolazione stessa. In questo modo si possono individuare eventuali criticità e migliorare la coordinazione tra i diversi attori coinvolti nella gestione dell’emergenza. Il Metodo Augustus, infatti, prevede anche la realizzazione di un sistema di allerta precoce, basato sulla tecnologia e sul monitoraggio costante delle condizioni ambientali. In questo modo è possibile avvertire la popolazione in modo tempestivo e coordinare le azioni di evacuazione, se necessario.

Il terzo ed ultimo pilastro, l’intervento, si basa sulla capacità di agire in modo rapido ed efficace in caso di emergenza. In questo senso, il Metodo Augustus prevede l’utilizzo di tecnologie avanzate, come i droni e i robot, per la mappatura dei danni e la ricerca delle persone disperse. Inoltre, il metodo promuove la creazione di team multidisciplinari, composti da professionisti di diverse aree, per garantire una gestione integrata dell’emergenza. Il Metodo Augustus si basa su una visione olistica della gestione delle emergenze, che coinvolge tutti i settori della società e mira a creare una cultura della prevenzione e della sicurezza ed è stato concepito per essere il più possibile trasversale e adattabile a diverse situazioni e contesti, dalla gestione di emergenze naturali a quelle causate dall’uomo, come incidenti industriali o attacchi terroristici. sponsabile della Pianificazione di Emergenza presso il Dipartimento della Protezione Civile, nel 1997 pubblica il “Metodo Augustus” su DPC INFORMA “Periodico informativo del Dipartimento della Protezione Civile” – anno II

Le funzioni e le competenze dei vari soggetti attori del servizio nazionale di protezione civile, sempre secondo il Metodo Augustus, sono individuate presso i Centri Operativi di diverso livello: C.O.C. - Centro Operativo Comunale: Presieduto dal Sindaco si occupa delle emergenze a livello locale (legge 225/1992 – art. 15); C.O.M. - Centro Operativo Misto: Di livello provinciale o comunque sovra comunale, interviene tramite i sindaci del territorio del C.O.M. stesso; C.C.S. - Centro di Coordinamento dei Soccorsi: è il principale centro di intervento provinciale ed è presieduto dal Prefetto, viene affiancato dalla Sala Operativa Provinciale; C.O.R. - Centro Operativo Regionale: per emergenze che coinvolgono più provincie o l’intero territorio regionale, è presieduto dal Presidente della Giunta Regionale; Di.Coma.C. - Direzione di Comando e Controllo: organo di livello nazionale attivato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri in caso di “Dichiarazione di Stato di Emergenza”. Viene collocata in una struttura pubblica con posizione strategica, ma esterna, rispetto alle aree colpite.

In maniera schematica il Metodo definisce, inoltre, anche le funzioni di supporto che ogni livello concorrente al sistema di Protezione Civile deve attuare. In modo specifico affida 9 funzioni per i comuni e 14 per le province e regioni. Delle 14 funzioni individuate nel lavoro di Galanti, dalla lettera F e da un numero progressivo, sono: F 1 - Tecnica e di pianificazione F 2 - Sanità, assistenza sociale e veterinaria F 3 - Mass-media e informazione F 4 - Volontariato F 5 - Materiali e mezzi F 6 - Trasporti, circolazione e viabilità F 7 - Telecomunicazioni F 8 - Servizi essenziali F 9 - Censimento danni a persone e cose F 10 - Strutture operative F 11 - Enti locali

F 12 - Materiali pericolosi F 13 - Assistenza alla popolazione F 14 - Coordinamento centri operativi Le funzioni vengono affidate, ogni una, ad un responsabile che dovrà, in “tempo di pace”, aggiornare i dati e la pianificazione, ed in caso di intervento, dirigere ed attivare le procedure. L’assegnazione dei diversi compiti ai vari livelli è operata all’interno dei Piani di Protezione Civile. Un Piano di Protezione Civile risulta, pertanto, essere l’insieme delle procedure operative di intervento per fronteggiare una qualsiasi calamità attesa in un determinato territorio, ne recepisce il programma di previsione e prevenzione, ed è lo strumento che consente alle autorità di approntare e coordinare gli interventi di soccorso a tutela della popolazione e dei beni in un’area a rischio. Un Piano di Protezione Civile ha l’obiettivo di garantire con ogni mezzo il mantenimento del livello di vita “civile” messo in crisi da una situazione che comporta gravi disagi fisici e psicologici13. Come indicato nella “Direttiva Piani” del 30 aprile 2021 14, un piano di Protezione Civile deve contenere al suo interno i seguenti quattro elementi: 1. Introduzione: parte del piano che riporta le date di approvazione e di aggiornamento del piano, le citazioni dei relativi provvedimenti e una sintesi sui principali contenuti del piano; 2. Inquadramento del territorio : parte del piano che contiene le informazioni che caratterizzano il territorio dal punto di vista fisico, antropico, meteo-climatico, infrastrutturale, e dei principali rischi naturali ed antropici da cui è caratterizzato. La descrizione allegata dovrà essere coerente con tutti gli strumenti pianificatori riportando in bibliografia i documenti da cui vengono tratte le informazioni (i distretti idrografici, le carte meteorologiche, le zone sismiche, zone di allerta specifiche, reti infrastrutturali per la pianificazione delle vie di fuga etc.); 13 https://servizio-nazionale.protezionecivile.gov.it/it/approfondimento/pia - nificazione-di-protezione-civile 14 Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 30 aprile 2021 “Indirizzi di predisposizione dei Piani di Protezione Civile, Pubblicata nella GU n.160 del 6 luglio 2021 link https://www.protezionecivile.gov.it/it/normativa/direttiva-del- 30-aprile-2021-0

3. Individuazione dei rischi e relativi scenari: è la parte del piano dove vengono individuati tutte le tipologie di rischio insistenti sul territorio, il loro grado di intensità, la possibilità di verificarsi con i relativi scenari. L’obiettivo primario di ogni scenario di pericolosità e di rischio è quello di definire e di orientare le attività decisionali e strategiche per l’attuazione del piano stesso, ad esempio l’individuazione delle aree di emergenza e dei centri operativi. 4. Modello di intervento: come previsto dall’articolo 18, comma 1, lettera a) del Codice di Protezione Civile 15 la pianificazione di Protezione Civile è finalizzata a “alla definizione delle strategie operative e del modello di intervento contenente l’organizzazione delle strutture per lo svolgimento, in forma coordinata, delle attività di protezione civile e della risposta operativa per la gestione degli eventi calamitosi previsti o in atto, garantendo l’effettività delle funzioni da svolgere”. Ai sensi della Direttiva Piani, quindi, i piani, ai vari livelli, debbono prevedere l’organizzazione della struttura, gli elementi strategici della pianificazione e le procedure operative. In queste ultime devono essere stabiliti i sistemi di allertamento, i centri operativi, le aree e le strutture di intervento, le telecomunicazioni, l’accessibilità, il presidio territoriale, servizi ed assistenza sanitaria, le strutture operative, il volontariato, l’organizzazione del soccorso, la logistica, il funzionamento dei servizi essenziali, la tutela ambientale, il censimento dei danni, la condizione limite per l’emergenza (CLE) e la continuità amministrativa. I piani di Protezione Civile devono, infine, seguire un determinato iter di approvazione diversa per ogni livello (ad esempio, per il piano comunale occorre una deliberazione di Consiglio Comunale); e devono sempre prevedere delle modalità di aggiornamento, di monitoraggio e di valutazione periodiche degli stessi. 1.5 I rischi di Protezione Civile Nel gergo comune si fa spesso confusione tra i termini “Rischio” e “Pericolosità”. In realtà la differenza tra i due termini è precisa ed importante in termini di pianificazione poiché quello che bisogna tenere a mente è che: il rischio dipende dalla pericolosità di un 15 Decreto Legislativo n.1/2018 – Codice della Protezione Civile determinato evento. In termini tecnici, quindi, il “Rischio” (R) rappresenta il numero atteso di perdite umane, feriti, danni a cose, interruzioni di servizi e di attività economiche, in conseguenza di un particolare fenomeno di origine naturale o umano. Il suddetto Rischio può, inoltre, essere espresso attraverso la seguente formula: R = P x V x E dove P indica la pericolosità, V la vulnerabilità ed E il valore esposto.

Pericolosità La “Pericolosità” intende stabilire, in maniera probabilistica e quantitativa, la possibilità che un dato fenomeno possa accadere in una determinata area, indipendentemente dalle conseguenze che esso possa determinare. Per calcolare le probabilità di accadimento di fenomeni di interesse, si utilizzano modelli matematici più o meno complessi partendo dai dati storici e Schema riepilogativo eventi, enti e livelli operativi come da l sistema nazionale di protezione civile valutando con modelli statistici i periodi medi di ritorno di quel determinato evento e della sua portata. Per un periodo di tempo fissato, maggiore è il numero di dati storici disponibili, maggiore sarà l’affidabilità nella definizione del periodo di ritorno. Va però segnalato che non tutti i fenomeni si ripetono a intervalli più o meno regolari nel tempo. Per alcuni è ragionevole assumere, per semplicità di calcolo, che ciò accada (ad esempio, i terremoti maggiori nel lungo periodo), per altri ciò non è possibile. Ad esempio, i fenomeni pericolosi collegati al cambiamento climatico, come i temporali violenti, stanno variando il loro periodo di ritorno, che può diventare progressivamente più breve o più lungo a seconda del fenomeno considerato. Tuttavia, l’incertezza insita nella definizione del concetto di pericolosità emerge quando non ci sono abbastanza dati storici per definire il periodo di ritorno di un determinato fenomeno. In questo caso, sono necessarie modellazioni più sofisticate che sfruttino alcune proprietà intrinseche al pericolo che si sta esaminando (sismico, vulcanico, di alluvione, di frana, ecc.) per potere estrapolare dalle situazioni verificatesi nel passato le probabilità di quelle che potrebbero verificarsi in futuro.

Esposizione “L’Esposizione” rappresenta il valore numerico di persone e beni presenti nell’area soggetta ad una determinata pericolosità. Queste possono essere combinate con la vulnerabilità e la capacità specifica degli elementi esposti a qualsiasi particolare pericolo per stimare i rischi quantitativi associati a tale pericolo nell’area di interesse. L’esposizione, quindi, ci restituisce la consapevolezza della quantità di persone a rischio di vita in un’area dove sono previsti fenomeni catastrofici. A titolo esplicativo, nella figura che segue, ad esempio, vengono riportati i dati di popolazione residente esposta ai diversi fenomeni naturali16 Vulnerabilità Per finire il terzo e ultimo fattore per il calcolo del rischio è la “Vulnerabilità” che va calcolata in relazione all’obiettivo da raggiungere in conseguenza ad uno specifico calcolo del rischio. Per esempio se la valutazione di rischio è finalizzata a 16 Popolazione residente in aree esposte. Fonti (da sinistra a destra): Terre - moti, Istituto Nazionale di Statistica 2001; Frane, Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale 2018; Eruzioni vulcaniche, Dipartimento della Protezione Civile 2018; Alluvioni, Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale 2015.

determinare il costo di ripristino delle costruzioni danneggiate, è fondamentale conoscere, oltre che il numero e il valore degli elementi esposti (edifici, infrastrutture, ecc.), anche la loro vulnerabilità fisica, intesa come propensione a essere danneggiati o distrutti da un determinato pericolo. Se invece si è interessati a stimare il numero di vittime atteso per un determinato evento o per le condizioni di pericolosità di una certa area in relazione agli eventi (di diversa intensità e probabilità di accadimento) che possono verificarsi, allora occorre conoscere, oltre all’esposizione umana, anche la vulnerabilità delle persone. Ancora se l’obiettivo è avere una valutazione economica più ampia, ad esempio riferita anche alle perdite dovute all’interruzione o alla compromissione delle attività economiche, ossia alle cosiddette perdite indirette, occorre conoscere, tra l’altro, anche la vulnerabilità di queste Popolazione italiana esposta ai principali rischi naturali.ùFonte: Dipartimento Nazionale di Protezione Civile attività rispetto al danno fisico prodotto dagli eventi considerati alle costruzioni, alle infrastrutture e agli impianti o rispetto all’evento stesso17.

La vulnerabilità, quindi, può cambiare da evento ad evento e può essere letta, anche, secondo diverse direttive di interesse. Possiamo avere, infatti, una vulnerabilità fisica se si vuole stimare la capacità che ha un determinato manufatto a resistere o crollare sotto l’effetto di un dato evento (tale elemento potrà essere catalogato come poco, mediamente o molto vulnerabili); così come avere una vulnerabilità fisica associata ad una vulnerabilità individuale e sociale che dipendono a loro volta dalle qualità fisiche, psicologiche, culturali, economiche e ambientali, dell’individuo e della comunità considerata. Vulnerabilità individuale e sociale, poi, a loro volta, possono essere mitigate dal livello di preparazione al resistere ed al reagire della comunità nei confronti della calamità. Il rischio, quindi, si riduce all’aumentare della capacità di risposta di una comunità. Pertanto è evidente come occorra mettere in campo azioni di prevenzione strutturale e non di protezione civile, ricorrendo alla formazione e l’informazione dei cittadini per a loro partecipazione all’attuazione delle misure di protezione civile. Importante è, ovviamente, anche la capacità delle pubbliche amministrazioni coinvolte nella pianificazione e gestione delle emergenze. La C (capacità) aumenta con: • Valutazione dei rischi e delle criticità • Rafforzamento del senso di comunità • Formazione • Diffusione della conoscenza e della cultura di protezione civile • Allertamento • Imparare dagli altri • Informazione alla popolazione sugli scenari di rischio e relative norme di comportamento • Coinvolgimento dei cittadini • Pianificazione • Conoscenza dell’esposizione e della vulnerabilità • Condivisione dati • Raccordo tra pianificazione di protezione civile e pianificazione territoriale • Educazione pubblica e consapevolezza18.