"Le mani sulla legge": il lobbying tra free speech e democrazia

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MEMORIE DEL DIPARTIMENTO DI GIURISPRUDENZA DELL’UNIVERSITÀ DI TORINO 1/2017

RICCARDO DE CARIA “LE MANI SULLA LEGGE”: IL LOBBYING TRA FREE SPEECH E DEMOCRAZIA Ledizioni

Opera finanziata con il contributo del Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università di Torino Il presente volume è stato preliminarmente sottoposto ad una revisione da parte di una Commissione di Lettura interna nominata dal Consiglio del Dipartimento di Giu - risprudenza. Detta Commissione ha formulato un giudizio positivo sull’opportunità di pubblicare l’opera. © 2017 Ledizioni LediPublishing Via Alamanni, 11 – 20141 Milano – Italy www.ledizioni.it info@ledizioni.it Riccardo de Caria, “Le mani sulla legge”: il lobbying tra free speech e democrazia Prima edizione: aprile 2017 ISBN 9788867056118 Progetto grafico: ufficio grafico Ledizioni Informazioni sul catalogo e sulle ristampe dell’editore: www.ledizioni.it Le riproduzioni a uso differente da quello personale potranno avvenire, per un numero di pagine non superiore al 15% del presente volume, solo a seguito di specifica autorizzazione rilasciata da Ledizioni.

Capitolo I

Il lobbying nelle definizioni normative (e non) Sommario: 1. Il lobbying nella sua accezione più generale. – 2. La definizione normativa di lobbying negli Stati Uniti. – 3. La definizione normativa di lobbying in Europa. – 4. La definizione normativa di lobbying nella disciplina nazionale e nelle leggi regionali italiane. «Nel gennaio 1943, in uno scompartimento di prima classe del treno proveniente da Roma, viaggiavano sei persone, comodamente sprofondate nei cuscini rossi. Nel lungo corridoio brancolavano fra le tenebre dell’oscuramento delle forme umane, mal rassegnate a passare tutta la notte in piedi: di quando in quando, taluna di esse apriva la porta e chiedeva ai viaggiatori che concedessero di alternarsi nel riposo, o almeno si stringessero un poco per creare il cosiddetto quarto posto; scene ormai consuete che riproducevano in aspri battibecchi l’eterno conflitto tra giustizia e di - ritto. Nello scompartimento di cui parliamo la tutela del diritto era stata assunta da un signore elegante e corpulento che rientrava dalla capitale dopo aver fatto valere la sua influenza presso i ministeri in favore di una società di armamento: con la pa - rola pronta e vivace egli finiva con l’imporsi ai disturbatori, e gli altri compagni di viaggio, se anche in cuor loro sentivano che le pretese degli sfortunati non erano del tutto ingiuste, si mostravano felici di aver trovato il modo, per l’abilità del difensore, di salvare i posti, mantenendo tranquilla la loro coscienza». Salvatore Satta, De profundis, Adelphi, Milano, ed. digitale 2015 (1948), I 1.

Il lobbying nella sua accezione più generale Nel sistema politico americano, il lobbying è lo strumento principe attraverso cui passa la rappresentanza della miriade di gruppi e associazioni che, com’è noto, già ai tempi di Tocqueville innervavano la società civile americana1. Spesso, quando si pensa al lobbying, si pensa a individui o imprese potenti e danarosi, che riescono ad ottenere dal legislatore o dall’amministrazione decisio - ni che favoriscono i loro interessi. Tuttavia, non bisogna mai dimenticare che il lobbying è praticato anche, in proprio (dai c.d. in-house lobbyists), o tramite gli studi specializzati ( lobbying firms), da moltissime associazioni non-profit, o che difendono gli interessi di minoranze, disabili, persone a basso reddito, e così via, o semplicemente cause ideali per ragioni di principio e per l’appunto non di profitto. Per fare due esempi per molti versi agli antipodi ma entrambi significativi in quest’ottica, si possono richiamare, da un lato, la principale associazione per la difesa e la promozione degli interessi delle persone di colore, la NAACP (National Association for the Advancement of Colored People ), e dall’altro l’associazione che difende il diritto, tutelato dal Secondo Emendamento, di portare armi con sé, la NRA (National Rifle Association), che conta milioni di iscritti. Molto significativa è anche la American Civil Liberties Union (ACLU), associazione per i diritti civili di grande successo.

Ebbene, gruppi come questi dimostrano che il lobbying è, negli Stati Uniti (ma lo stesso vale in Europa e, se pur in misura in parte minore, anche in Italia), un’at - tività praticata da chiunque voglia incidere sul processo politico, quali che siano le proprie motivazioni, di profitto o meno, di vantaggio personale o interesse generale, e così via: chiunque voglia essere rappresentato ha interesse ad associarsi con altri e unire le forze per esercitare una pressione più forte sul pubblico decisore. Che definizione possiamo quindi darne?

In senso lato, propongo di definire l’attività di lobbying come il tentativo da parte di chiunque, per qualunque ragione, di persuadere un pubblico funzionario a prendere una qualunque decisione su un qualunque argomento rientrante nella sua competenza. Tali decisioni possono spaziare tipicamente dall’approvazione o rigetto di un progetto di legge o di altri atti normativi, al finanziamento di un determi - nato progetto o impresa, alla nomina di qualcuno a una carica pubblica, e così via2. 1 Si vedano soprattutto, della Democrazia in America (UTET, Torino, 2007 (1835-1840)), il capitolo 12 del primo volume, e i capitoli 5, 6 e 7 della seconda sezione del secondo volume (nel capitolo 5 compare la nota frase «Americans of all ages, all stations of life, and all types of disposition are forever forming associations »). Sul tema della rappresentanza nel diritto costituzionale, v. poi, tra i tanti, F. Cassella, Profili costituzionali della rappresentanza: percorsi storici e comparatistici, Jovene, Napoli, 1997, nonché lo studio di J.H. Kaiser, La rappresentanza degli interessi organizzati, Giuffrè, Milano, 1993. 2 Questo e diversi successivi passaggi di questo capitolo, così come alcuni passi della Conclusione, riprendono in modo quasi inalterato (ma in traduzione italiana) quanto scritto nel mio lavoro The constitutional arguments for the protection of lobbying on the two sides of the Atlantic: protecting freedom or democracy?, 2(3) Cambridge Journal of International and Comparative Law 452 (2013).

il lobbying nelle definizioni normative (e non) Come tale, il lobbying è conosciuto in tutto il mondo, ed è presumibilmente esistito sin da quando è esistita la politica, almeno nella sua versione moderna, tipica delle democrazie rappresentative: non appena abbiamo delle persone che hanno il potere di prendere decisioni a nome di un’intera comunità, ci sarà subito qualcuno in quella comunità interessato a persuadere quelle persone a decidere in un senso o in un altro.

Tuttavia, ciò di cui mi occuperò in questo lavoro, e ciò che è il tratto distintivo dei sistemi giuridici che prevedono una regolamentazione del lobbying, come gli Stati Uniti e da tempi più recenti anche l’Unione europea, è solo il lobbying di tipo professionale, ovvero l’attività di pressione esercitata sui pubblici decisori da parte dei gruppi d’interesse come parte della loro attività quotidiana. I gruppi d’interesse possono praticare il lobbying in proprio (in-house), o appaltarlo a degli studi o società di lobbying, ma in entrambi i casi coloro che effettivamente esercitano questa attività sono dei professionisti altamente specializzati nel rapporto con i pubblici funzionari, e nelle materie in cui sono attivi coloro che rappresentano. Nei capitoli che seguiranno, mi occuperò delle regole e dei principi costituzio - nali che governano l’attività di questi professionisti, il cui lavoro consiste appunto nello svolgere attività di lobbying, e che già in altra sede3 ho proposto di qualificare come “stabili intermediari” tra gruppi d’interesse, da un lato, e politica, dall’altro (tornerò in conclusione su questa nozione di “stabili intermediari”). In effetti, questi professionisti sviluppano una profonda conoscenza del procedimento legislati - vo, così come delle regole che governano l’attività delle agenzie governative che mettono in atto le leggi, e hanno un rapporto personale con molte delle persone coinvolte in questi circoli.

Gli interessi privati si rivolgono ai lobbisti perché questi ultimi sanno chi è la persona giusta a cui parlare di una questione di loro interesse, e spesso hanno con questa persona una qualche forma di rapporto personale, che hanno coltivato nel tempo. In questo senso, i lobbisti intermediano tra le parti private e la politica, lo fanno stabilmente, come loro lavoro, fungendo su base abituale da cinghia di tra - smissione tra i cittadini e i policy-maker.

Fermo questo inquadramento generale del fenomeno oggetto del presente stu - dio, parte dell’analisi contenuta nei capitoli che seguiranno sarà dedicata ai testi normativi che disciplinano il lobbying, e un contenuto essenziale di tali testi nor - mativi è proprio la definizione di cosa il singolo atto intende per lobbying: si tratta infatti di un elemento necessario per circoscrivere l’ambito di operatività delle di - sposizioni che vengono stabilite in materia.

Appare opportuno anticipare l’analisi delle definizioni, affrontandola subito, così da delimitare parimenti il campo di osservazione di questo lavoro, che recepisce le definizioni normative di lobbying e ad esse si attiene, pur non ignorando le 3 Il riferimento è all’articolo appena citato alla nota precedente, R. de Caria, The constitutional arguments, cit..

più ampie definizioni di carattere economico, politologico o sociologico4. 2. La definizione normativa di lobbying negli Stati Uniti Limitandosi dunque al dato giuridico, è molto approfondita la ricostruzione del significato di lobbying effettuata dalla United States Court of Appeals per il District of Columbia Circuit nella sentenza Rumely v. U.S.5, un caso che verteva proprio sulla definizione da dare all’espressione “ lobbying activities”: si trattava infatti di stabilire se il Comitato della House of Representatives istituito per vigilare sulle lobbying activities avesse o meno il potere di imporre al signor Rumely, ammini - stratore di un ente che faceva attività di pressione sull’opinione pubblica e cercava così di influenzare indirettamente i membri del Congresso, con cui solo occasio - nalmente aveva rapporti diretti, concretantisi principalmente nell’invio di libri e pamphlet.

Rumely, convocato dal Select Committee on lobbying activities , si era rifiutato di rivelare l’identità di una donna che aveva finanziato la distribuzione, da parte dell’organizzazione del signor Rumely, di 4.000 copie di un libro a insegnanti e religiosi della città dove abitava la donatrice; per via di questo suo rifiuto, Rumely era stato condannato per “contempt of Congress”. Merita riportare qui per intero l’analisi della Corte d’Appello, svolta ripercorrendo una serie di precedenti pronunce giurisprudenziali: “Lobbying” è un termine di significato comune. Il verbo “lobby” significa, secondo l’Oxford English Dictionary, 1933, “influenzare [i membri di una camera parlamentare] nell’eserci - zio delle loro funzioni legislative frequentando la lobby. Anche, ottenere l’approvazione di [un provvedimento] attraverso il Congresso per mezzo di tale influenza”. Altri dizionari 4 Ad esempio, riportiamo la definizione che l’enciclopedia Treccani dà non di lobbying ma di lobby, identificata come «gruppo di interesse che opera prevalentemente nelle sedi istituzionali di decisione politica attraverso propri incaricati d’affari o apposite agenzie allo scopo di influenzare e persuadere il personale politico a tenere conto degli interessi dei propri clienti nell’emanazione di provvedimenti normativi». Quanto alla letteratura anglo - sassone, il Webster’ s Dictionary, definisce il verbo “ to lobby” come «indirizzare o solle - citare membri di un corpo legislativo nella lobby o altrove, con lo scopo di influenzare il loro voto; in senso lato, provare a influenzare chi prende le decisioni in ogni circostanza» (Webster’s Revised Unabridged Dictionary (1913), to lobby). Similmente, il Black’ s Law Dictionary propone le seguenti accezioni: «1. Parlare con o ingraziarsi i favori del legislatore, di norma ripetutamente e di frequente, nel tentativo di influenzare il voto del legislatore. 2. Supportare o opporsi a (una misura) lavorando per influenzare il voto del legislatore. 3. Provare a influenzare (chi prende le decisioni)» (Black’ s Law Dictionary (20099), lobby). 5 90 U.S. App. D.C. 382, 197 F.2d 166 (1952). È il fondamentale caso deciso in via definitiva dalla Corte Suprema con la sentenza analizzata infra, al Capitolo III, § 4.6..

il lobbying nelle definizioni normative (e non) danno significati simili. La Corte Suprema si occupò di un contratto per un lobby service in Trist v. Child e usò il termine “sollecitazione personale” per descriverlo. “Un lobbista”, disse la Circuit Court in Burke v. Wood, “si definisce come una persona che frequenta la lobby o le adiacenze di un’assemblea parlamentare o di altre assemblee deliberative con la visione di influenzare la visione dei suoi membri”. Nel passato una differenza tra lobbying e “servizi puramente professionali” nel rendere edotta un’assemblea parlamentare dei meriti o demeriti di un provvedimento fu riconosciuta per legge. La Corte Suprema la affrontò in Trist v. Child [...], e in Marshall v. Baltimore & Ohio R.R. , entrambi casi discussi in Oscanyan v. W. R. Arms Co.. Un’analoga riflessione appare in Lucas v. Wofford, Ewing v. National Airport Corporation, e Noonan v. Gilbert. [...] Al più, le parole “lobbying activities” descrivono nulla più che le allegazioni fatte direttamente al Congresso, ai suoi mem - bri, o alle sue commissioni6.

In quella pronuncia, poi oggetto di un appello alla Corte Suprema, i giudici annullarono la condanna del signor Rumely, ritenendo che l’attività svolta dal suo gruppo non rientrasse nella nozione di lobbying, che di conseguenza il Select Committee non avesse giurisdizione su di essa, e quindi non avesse titolo a chie - dergli quelle informazioni, che egli aveva dunque legittimamente tenuto riservate. Questa distinzione tra generica attività di pressione sull’opinione pubblica e attività di persuasione dei pubblici decisori rimarrà fondamentale, ed in effetti è unicamente del lobbying professionale che si occupa anche la principale disciplina federale americana in argomento, il Lobbying Disclosure Act (LDA)7. Questa legge, di cui come detto si esamineranno più avanti i contenuti essen - ziali, non dà una definizione di lobbying, tuttavia stabilisce alla Section 3 (2 USC 1602) che le “lobbying activities” sono i contatti di lobbying e gli sforzi a sostegno di tali contatti, inclusa la preparazione e la pia - nificazione di attività, la ricerca e altro lavoro di base che è volto, nel momento in cui è realizzato, ad essere utilizzato nei contatti, e congiuntamente alle attività di lobbying di altri. A sua volta, come lobbying contact va intesa qualunque comunicazione orale o scritta (inclusa una comunicazione elettronica) a un funzionario dell’esecutivo o del legislativo tra quelli cui si applica la disciplina, che sia fatta per conto di un cliente con riferimento a: (i) la formulazione, modifica, o adozione di legi - 6 197 F.2d 174-175 (1952). Questi i riferimenti dei casi richiamati: Trist v Child, 88 U.S. 441 (1875); Burke v. Wood (Circuit Court, S.D. Alabama), 162 F. 533 (1908); Marshall v. Baltimore & Ohio R.R. , 57 U.S. 314 (1853); Oscanyan v. W. R. Arms Co. , 103 U.S. 261 (1881); Lucas v. Wofford (Circuit Court of Appeals , Fifth Circuit), 49 F.2d 1027; Ewing v. National Airport Corporation (Circuit Court of Appeals , Fifth Circuit), 115 F.2d 859 (1940), (U.S. Supreme Court), 312 U.S. 705 (1941); Noonan v. Gilbert (Court of Appeals of the District of Columbia), 68 F.2d 775 (1934). 7 Pub. L. 104-65, Dec. 19, 1995, 109 Stat. 691.

slazione federale (incluse proposte di legge); (ii) la formulazione, modifica o adozione di una regola o regolamento federale, di un Executive order, o di qualunque altro programma, policy, o posizione del governo degli Stati Uniti; (iii) l’amministrazione o esecuzione di un programma o di una policy federali (inclusa la negoziazione, attribuzione, o amministrazione di un contratto, un’elargizione, un prestito, un permesso o una licenza federali); o (iv) la nomina o conferma di una persona per una posizione soggetta alla conferma da parte del Senato8.

L’LDA (sempre Section 3, 2 USC 1602) chiarisce poi anche, per relationem, chi debba essere considerato lobbista, e lo fa utilizzando un criterio quantitativo: esso infatti stabilisce che Il termine “lobbyist” (lobbista) significa qualunque individuo che sia impiegato o ingaggiato da un cliente dietro compenso finanziario o di altro tipo per servizi che includono più di un lobbying contact, a meno che si tratti di un individuo le cui attività di lobbying costituiscano meno del 20 per cento del tempo impiegato nei servizi erogati da tale individuo a quel cliente in un periodo di 3 mesi.

In altri termini, è lobbista negli Stati Uniti chi, in un periodo di tre mesi9, dedichi almeno il 20% del tempo impiegato per un cliente ad attività di lobbying (e queste attività includano più di un contatto). La soglia del 20% è stata criticata come ar - bitraria e difficile da misurare e pertanto abbastanza agevolmente aggirabile 10, ma essa rimane ad oggi il criterio cui fare riferimento. 3. La definizione normativa di lobbying in Europa Quanto all’Unione europea, dal momento che, come si vedrà, la regolamentazione della materia rimane, anche se forse ancora per poco, di natura essenzialmente non vincolante, non vi sono atti normativi che contengano una definizione ufficiale paragonabile a quella dell’LDA, e in effetti l’elaborazione concettuale su questo come su altri punti appare ad oggi meno ricca rispetto alla controparte americana. 8 I funzionari dell’esecutivo cui si applica la disciplina (« covered executive branch offi - cials») sono principalmente il Presidente, il Vice-Presidente, i membri dell’Amministra - zione e i loro collaboratori, mentre quelli del legislativo (« covered legislative branch of - ficials») sono essenzialmente i membri del Congresso, i loro collaboratori e lo staff delle commissioni parlamentari. 9 La dicitura “tre mesi” è stata sostituita alla precedente di “sei mesi” dallo HLOGA, su cui v. infra, al Capitolo IV . 10 Cfr. le osservazioni di W. Luneburg, The Evolution of Federal Lobbying Regulation: Where We Are Now and Where We Should Be Going, 41 McGeorge L. Rev. 85 (2009), e in particolare pp. 91-92 e 119.

il lobbying nelle definizioni normative (e non) Tuttavia, una definizione di lobbying fu inclusa nel Libro Verde sull’Iniziativa Europea Per la Trasparenza presentato dalla Commissione il 3 maggio 2006 11: in base ad esso, «per “lobbismo” si intendono tutte le attività svolte al fine di in - fluenzare l’elaborazione delle politiche e il processo decisionale delle istituzioni europee»12.

Il successivo Accordo tra il Parlamento europeo e la Commissione europea sull’istituzione di un registro per la trasparenza per le organizzazioni, le persone giuridiche e i lavoratori autonomi impegnati nell’elaborazione e nell’attuazione delle politiche dell’Unione13, del 23 giugno 2011, incluse una descrizione analitica delle attività coperte: il paragrafo 8 stabiliva che Rientrano nell’ambito di applicazione del registro tutte le attività [...] svolte allo scopo di influenzare, direttamente o indirettamente, l’elaborazione o l’attuazione delle politiche e i processi decisionali delle istituzioni dell’Unione, a prescindere dai canali o mezzi di comunicazione impiegati, quali l’esternalizzazione, i media, i contratti con intermediari specia - lizzati, i centri di studi, le «piattaforme», i forum, le campagne e le iniziative adottate a li - vello locale. Dette attività comprendono, inter alia, i contatti con membri, funzionari o altro personale delle istituzioni dell’Unione, la preparazione, la divulgazione e la trasmissione di lettere, materiale informativo o documenti di dibattito e di sintesi, e l’organizzazione di eventi, riunioni, attività promozionali e iniziative sociali o conferenze, cui siano stati invi - 11 Su cui vedi più ampiamente infra, Cap. VII, § 3.4.. Per completezza, ricordo anche l’interessante tentativo di identificare i gruppi d’interesse fatto dalla Commissione nella sua comunicazione Verso una cultura di maggiore consultazione e dialogo. Proposta di prin - cipi generali e requisiti minimi per la consultazione delle parti interessate ad opera della Commissione (COM(2002) 704 def., su cui v. parimenti infra, Cap.

VII, § 3.3.). In questo documento, basandosi su un’analisi precedentemente elaborata dal Comitato Economico e Sociale nel parere Il ruolo e il contributo della società civile organizzata nella costruzione europea (Parere CESE 851/1999 del 22 settembre 1999, v. in particolare la sezione 8, I protagonisti della società civile organizzata), la Commissione scrisse: «non esiste una de - finizione comune, e tantomeno giuridica, del termine “organizzazione della società civile”. Esso può tuttavia essere agevolmente usato con riferimento a una serie di organizzazioni comprendenti: le cosiddette parti sociali sul mercato del lavoro (vale a dire sindacati e fe - derazioni padronali, ovvero le “parti sociali”); organizzazioni che rappresentano operatori sociali ed economici, che non siano parti sociali nel senso stretto del termine (per esem - pio organizzazioni di consumatori); ONG (organizzazioni non governative) che associano gruppi di persone per una causa comune, come per esempio organizzazioni ambientali, organizzazioni per la difesa dei diritti dell’uomo, associazioni senza scopo di lucro, orga - nizzazioni per l’istruzione e la formazione, ecc.; le organizzazioni di base (ovvero quelle che nascono dalla base della società e che perseguono obiettivi rilevanti per i loro membri), quali le organizzazioni giovanili, le associazioni delle famiglie e tutte le organizzazioni che permettono di partecipare alla vita locale e comunale; le comunità religiose». 12 COM(2006) 194 def. 13 OJ L 191, 22.7.2011, p. 29–38.

tati membri, funzionari o altro personale delle istituzioni dell’Unione. Sono altresì inclusi i contributi volontari e la partecipazione a consultazioni formali su futuri atti legislativi o altri atti giuridici dell’Unione ovvero ad altre consultazioni aperte14. L’Accordo del 2011 è stato poi sostituito, a partire dal 1 gennaio 2015, da un nuovo Accordo tra il Parlamento europeo e la Commissione europea sul registro per la trasparenza delle organizzazioni e dei liberi professionisti che svolgono attivi - tà di concorso all’elaborazione e attuazione delle politiche dell’Unione europea 15, concluso il 16 aprile 2014, che ha parzialmente modificato la definizione di rappresentanza di interessi, il termine con cui viene designato il lobbismo 16, riformulandola come segue al paragrafo 7: Rientrano nell’ambito di applicazione del registro tutte le attività [...] svolte allo scopo di influenzare direttamente o indirettamente l’elaborazione o l’attuazione delle politiche e i processi decisionali delle istituzioni dell’Unione, a prescindere dal luogo in cui sono con - dotte e dai canali o mezzi di comunicazione impiegati — ad esempio l’esternalizzazione, i media, i contratti con intermediari specializzati, i centri studi (think-tanks), le piattaforme, i forum, le campagne e le iniziative adottate a livello locale. Ai fini del presente accordo, per «influenza diretta» si intende l’influenza esercitata mediante contatto diretto o comunicazione diretta con le istituzioni dell’Unione o altra azione che faccia seguito a tali attività, mentre per «influenza indiretta» si intende l’influenza mediante il ricorso a vettori intermedi come i media, l’opinione pubblica, oppure conferenze o avvenimenti sociali mirati alle istituzioni dell’Unione.

In particolare, dette attività comprendono: i contatti con i membri e i loro assistenti, i fun - zionari e gli altri agenti delle istituzioni dell’Unione, la preparazione, la divulgazione e la trasmissione di lettere, materiale informativo o docu - menti di dibattito e di sintesi, l’organizzazione di manifestazioni, riunioni, attività promo - zionali, conferenze o avvenimenti sociali, cui siano stati invitati membri e loro assistenti, funzionari o altri agenti delle istituzioni dell’Unione; nonché i contributi volontari e la partecipazione a consultazioni o audizioni formali su futuri atti legislativi o altri atti giuridici dell’Unione ovvero ad altre consultazioni pubbliche17.

La definizione europea è quindi piuttosto ampia, ed è possibile che ciò si pos - sa in parte spiegare con il fatto che, come si vedrà, essa non è tanto collegata ad obblighi come nel caso degli Stati Uniti, dove il fatto di ricadere nell’ambito di 14 L’art. 10 elencava poi una serie di Attività escluse. 15 OJ L 277, 19.9.2014, p. 11–24. 16 Il termine lobbismo o lobbying non viene infatti impiegato dal testo dell’Accordo, né nella versione del 2011 né in quella del 2014 (tanto nel testo inglese quanto in quello italiano), tuttavia si parla di lobbisti (lobbyists) come sinonimo, messo tra parentesi, di “rappresentanti di interessi” (interest representatives). 17 I paragrafi da 10 a 12 a loro volta elencano una serie di Attività che non rientrano nell’ambito di applicazione del registro.

il lobbying nelle definizioni normative (e non) operatività della definizione comporta la soggezione ad una serie di regole a fini di trasparenza; presumibilmente, il legislatore ha dunque usato cautela per circoscri - vere il numero di soggetti tenuti al rispetto di tali regole. In Europa, d’altro canto, la definizione comporta che i soggetti da essa ricompresi debbano anch’essi rispettare un codice di condotta, tuttavia l’iscrizione e il rispetto di tale codice servono soprattutto ad identificare coloro che hanno titolo per accedere ai locali del Parlamento europeo (e godere degli incentivi di cui al § 3018). Pertanto, è comprensibile che la definizione sia il più onnicomprensiva possibile, in modo da non impedire a nessun portatore di interessi che voglia entrare in contatto con parlamentari europei, loro assistenti o altro personale del Parlamento Europeo, di poterlo fare19. Infine, occorre dar atto qui del fatto che, in diversi documenti del Consiglio d’Europa, esistono definizioni di lobbying. Per comodità espositiva, e non trattan - dosi in alcun modo di definizioni operative, essendo i documenti che le contengono dei meri atti di soft-law, rinvio la trattazione delle stesse al paragrafo dedicato al Consiglio d’Europa nel capitolo sull’Europa (Capitolo VII, paragrafo 6). 4. La definizione normativa di lobbying nella disciplina nazionale e nelle leggi regionali italiane Venendo infine all’ordinamento italiano, come si vedrà vi sono solo alcuni di - sorganici esperimenti di regolamentazione del lobbying, a livello sia nazionale sia regionale.

Quanto all’esperienza del Ministero dell’Agricoltura e a quella più recente del Ministero dello Sviluppo Economico, non sono previste definizioni negli atti istitutivi di registri di lobbisti, identificati semplicemente come “portatori d’interesse”. Definizioni compaiono invece nelle discipline della Camera e delle Regioni Lombardia e Abruzzo, seguendo un modello di normazione tipico dell’ordinamento europeo ma anche di quelli anglosassoni; la scelta comune è di non parlare di lobbisti ma di “rappresentanti di interessi”

Una “Definizione dell’attività di rappresentanza di interessi” è così contenu - ta al paragrafo III della “Regolamentazione dell’attività di rappresentanza di in - teressi nelle sedi della Camera dei Deputati”, ove si stabilisce che «per attività di rappresentanza di interessi si intende ogni attività svolta nelle sedi della Camera dei deputati professionalmente dai soggetti di cui al paragrafo III attraverso pro - poste, richieste, suggerimenti, studi, ricerche, analisi e qualsiasi altra iniziativa o 18 Su cui v. infra, Capitolo VII, § 5.1.. 19 La recente proposta di nuovo accordo interistituzionale formulata dalla Commissione il 28 settembre 2016 contiene a tutti gli effetti una nuova definizione, là dove descrive le attività coperte; si fa rinvio alla trattazione nel Capitolo VII, § 5.5..

comunicazione orale e scritta, intesa a perseguire interessi leciti propri o di terzi nei confronti dei membri della Camera dei deputati. Non costituiscono attività di rappresentanza di interessi le dichiarazioni rese e il materiale depositato nel corso di audizioni dinanzi alle Commissioni e ai Comitati parlamentari». Di contenuto essenzialmente analogo sono le definizioni contenute nella legge regionale lombarda 20 luglio 2016, n. 17 ( Disciplina per la trasparenza dell’at - tività di rappresentanza di interessi nei processi decisionali pubblici presso il Consiglio regionale), in quella calabrese n. 4 del 12 febbraio 2016 (Disciplina sulla trasparenza dell’attività politica e amministrativa della Regione Calabria e dei suoi enti strumentali sull’attività di rappresentanza di interessi particolari ) e in quella abruzzese n. 61 del 22 dicembre 2010 (Disciplina sulla trasparenza dell’attività politica e amministrativa e sull’attività di rappresentanza di interessi parti - colari), mentre le leggi di Toscana e Molise non contengono una parte definitoria. La legge lombarda così stabilisce all’art. 2: Ai fini della presente legge si intende per: a) attività di rappresentanza di interessi: ogni attività finalizzata alla rappresentanza di in - teressi nell’ambito dei processi decisionali pubblici, svolta dai rappresentanti di interessi, attraverso la presentazione e l’illustrazione di proposte, documenti, richieste, suggerimenti, ricerche, analisi e qualsiasi altra iniziativa o comunicazione orale e scritta, anche in via te - lematica, richieste di incontri, nonché ogni altra attività diretta a concorrere alla formazione della decisione pubblica; b) rappresentante di interessi: il soggetto al quale è stato conferito l’incarico di rappresentare presso i decisori pubblici, di cui alla lettera d), i portatori di interessi di cui alla lettera c); c) portatori di interessi: soggetti, organizzazioni, enti, società, associazioni, fondazioni e comitati, ad esclusione delle associazioni e dei comitati che abbiano finalità contingenti e rilievo territoriale limitato, che conferiscono ai rappresentanti di interessi di cui alla lettera b), uno o più incarichi aventi ad oggetto lo svolgimento dell’attività di cui alla lettera a); d) decisori pubblici: Presidente e componenti della Giunta regionale, sottosegretari regionali, consiglieri regionali, dirigenti regionali, nonché coloro che, in ragione del proprio ufficio pubblico, concorrono ai processi decisionali pubblici. Sono altresì tali i collaboratori dei medesimi; e) processi decisionali pubblici: tutte le attività relative all’esame e all’approvazione delle leggi e dei regolamenti regionali, nonché degli atti di programmazione e di pianificazione svolte nella sede del Consiglio regionale».

Similmente, l’art. 2 della legge calabrese stabilisce che: 1. Ai fini della presente legge, si intende per: a) attività di rappresentanza di interessi particolari: ogni attività dei gruppi di interesse particolare svolta nei confronti dei decisori pubblici attraverso proposte, richieste, suggerimenti, studi, ricerche, analisi, documenti ricognitivi della posizione del gruppo di interesse particolare, ovvero attraverso qualsiasi altra forma di iniziativa o comunicazione orale o il lobbying nelle definizioni normative (e non) scritta, anche per via telematica o con altri mezzi di comunicazione, tramite la quale ven - gono perseguiti interessi leciti propri o di terzi, anche di rilevanza non generale e di natura non economica, al fine di incidere sui processi decisionali pubblici in atto, di avviarne dei nuovi ovvero di inibirne l’avvio; b) gruppi di interesse particolare: le associazioni e le fondazioni, ancorché non riconosciute, i comitati con finalità temporanee, i gruppi, le società e le persone giuridiche in genere, portatori di interessi leciti di rilevanza non generale, anche di natura non economica; c) rappresentante di interessi particolari: il soggetto che, a qualunque titolo, rappresenta presso i decisori pubblici il gruppo di interesse particolare; d) processi decisionali pubblici: i procedimenti di formazione degli atti legislativi, degli atti regolamentari e degli atti amministrativi generali, nonché degli atti di indirizzo politico-amministrativo che si concretizzano in atti di programmazione o di pianificazione, comunque denominati; e) decisori pubblici: il Presidente della Giunta regionale, gli Assessori, il Presidente del Consiglio regionale, i consiglieri regionali, i dirigenti che svolgono funzioni apicali presso la Giunta e il Consiglio regionali, gli organi di vertice, anche a carattere commissariale, di aziende, agenzie, istituzioni, associazioni, fondazioni ed enti strumentali o ausiliari della Regione Calabria, anche di natura privata, compresi quelli del comparto sanitario; sono inclusi tra i decisori pubblici anche i componenti delle strutture di diretta collaborazione ed i consulenti dei soggetti indicati nella presente lettera; f) registro: il Registro pubblico dei rappresentanti di interessi particolari, istituito ai sensi dell’articolo 3.

Analogamente, l’art. 2 della legge abruzzese dà le seguenti definizioni: a) attività di rappresentanza di interessi particolari: ogni attività svolta da gruppi di interesse particolare attraverso proposte, richieste, suggerimenti, studi, ricerche, analisi e qualsiasi altra iniziativa o comunicazione orale e scritta, anche per via telematica, intesa a perseguire interessi leciti propri o di terzi, anche di natura non economica, nei confronti dei decisori pubblici al fine di incidere sui processi decisionali pubblici in atto, ovvero di avviare nuovi processi decisionali pubblici; b) gruppi di interesse particolare: le associazioni, le fondazioni, ancorché non riconosciute, i comitati con finalità temporanee e le società portatori di interessi leciti di rilevanza non generale, anche di natura non economica; c) rappresentante di interessi particolari: il soggetto che rappresenta presso i decisori pub - blici il gruppo di interesse particolare; d) processi decisionali pubblici: i procedimenti di formazione degli atti normativi e degli atti amministrativi generali; e) decisori pubblici: il Presidente della Giunta regionale, gli Assessori ed i Consiglieri re - gionali.