Il fondo di finanziamento ordinario

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Il Fondo di finanziamento ordinario: dinamiche e potenzialità Corrado Nobili e Matteo Turri Il Fondo di finanziamento ordinario: dinamiche e potenzialità Corrado Nobili e Matteo Turri FONDAZIONE UNIMI_PRESS 1 FONDAZIONE UNIMI_PRESS 4 rame = pantone 876 Milan Higher Education Observatory

Il Fondo di finanziamento ordinario: dinamiche e potenzialità Corrado Nobili e Matteo Turri

Il Fondo di finanziamento ordinario: dinamiche e potenzialità /Corrado Nobili e Matteo Turri. Milano: Milano University Press, 2025. (MHEO; 5).

Capitolo 1

Il finanziamento delle università 1.1 Le opzioni per il finanziamento pubblico delle università Il finanziamento dei sistemi universitari è un tema ampiamente dibattuto. Questo è almeno in parte dovuto al fatto che frequentemente il finanziamento avviene, in misura considerevole, con denaro pubblico (Estermann et al., 2013; Geuna e Sylos Labini, 2013). In Europa, generalmente, tra il 40% e il 90% delle risorse che le università ricevono sono statali (Bennetot Pruvot et al., 2015; Pisár e Šipikal, 2017). L’allocazione dei fondi pubblici è influenzata da fattori connessi alle differenti logiche economiche, sociali e culturali delle singole realtà nazionali (Jongbloed, 2004).

Generalmente, il core public funding delle università viene erogato tramite block grant (Bennetot Pruvot e Estermann, 2022). A partire dagli anni Novanta, que - sta modalità è stata adottata da molteplici sistemi universitari (Claeys-Kulik e Estermann, 2015) e differisce in modo considerevole dalla precedente via di distribuzione delle risorse: il line-item budgeting. Il block grant consiste nel trasfe - rimento da parte dell’entità finanziatrice di un quantitativo definito di risor - se economiche a un ateneo, lasciando a esso la facoltà di gestire liberamente la spesa (Herbst, 2007). Questo approccio rafforza segnatamente l’autonomia degli atenei perché consente di gestire la spesa autonomamente e assume una valenza gestionale significativa quando all’ateneo sono trasferite le risorse per il costo del personale, che tipicamente rappresentano la voce più importante del bilancio. Al contrario, il line-item budgeting presenta un’elevata rigidità, poiché vincola il finanziamento a specifiche voci di spesa, concedendo alle istituzioni minor autonomia nel disporre dei propri fondi riservando ai finanziatori un ruolo cruciale nel definire il mix di spesa (Herbst, 2007). Nell’ambito dei sistemi di finanziamento delle università, si possono riconoscere differenti meccanismi di allocazione delle risorse, riconducibili a quattro macro tipologie e che spesso coesistono all’interno del medesimo sistema di finanziamento (si veda tabella 1.1): i) historically-based funding; ii) input-based funding; iii) output-based funding; iv) demand-driven funding. Si tratta di tipologie che consentono di identificare e astrarre le caratteristiche salienti dei sistemi di distribuzione delle risorse adottate. La loro individuazione è strumentale al presente lavoro e si basa sulle classificazioni presenti in letteratura (Albrecht e Ziderman, 1992; Jongbloed e Koelman, 2000; Jongbloed, 2001; 2004; Kaiser et al., 2001;

Jongbloed et al., 2008; Estermann et al., 2013; Teixeira et al., 2014; Bennetot Provut e Estermann, 2022; CHEPS-ICF, 2023). Di seguito per ogni tipologia si identificano i caratteri distintivi.

Nella prima macro tipologia, il finanziamento è basato sul consolidamento del trasferimento storico (historically-based funding). Sono centrali, in questo modello, le relazioni interistituzionali fra le autorità governative e le università. I processi di finanziamento sono guidati da una logica meramente incrementale e non adottano in maniera esplicita la finalità di contribuire al miglioramento della qualità (Albrecht e Ziderman, 1992; Bennetot Provut e Estermann, 2022). Il secondo modello (input-based funding) basa il finanziamento su indicatori di input, come il numero di studenti iscritti o di personale assunto presso ciascuna università (Albrecht e Ziderman, 1992; Jongbloed, 2001; 2004; Kaiser et al., 2001). La logica è quella di finanziare in base ai fabbisogni connessi ai processi produttivi implementati da ogni ateneo. La terza tipologia ( output-based funding) sposta il focus dagli input agli output, con maggiore attenzione alle performance delle istituzioni accademiche. Si ricorre a misure di output quali il numero di laureati, i crediti acquisiti dagli studenti o il numero di pubblicazioni su specifiche riviste, con l’esplicito intento di rafforzare l’efficienza, la produttività e la qualità del sistema universitario (Kaiser et al., 2001; Jongbloed et al., 2008; Estermann et al., 2013). La quarta tipologia (demand-driven funding) differisce dalle precedenti per il fatto di predisporre un sistema che non finanzia direttamente le università, ma fornisce le risorse alla comunità studentesca. Pertanto, a guidare l’allocazione dei fondi in questo caso sono gli studenti che ricevono dallo Stato appositi voucher per usufruire dei servizi didattici offerti dalle singole università (Jongbloed, 2008; Teixeira et al., 2014). Il dibattito sull’introduzione di quest’ultima tipologia di finanziamento ha riguardato sia l’Europa continentale sia il mondo anglosassone, coinvolgendo, ad esempio, stati come Australia, Nuova Zelanda e Paesi Bassi (Jongbloed e Koelman, 2000; Kaiser et al., 2001). Tabella 1.1: Principali elementi caratterizzanti le macro tipologie dei meccanismi di finanziamento dei sistemi universitari. Fonte: elaborazione propria. Tipologia di finanziamento delle università Principali elementi caratterizzanti Historically-based funding • consolidamento finanziamento storico • importanza relazioni interistituzionali Input-based funding • attenzione alla dimensione delle attività (n. studenti, n. personale ecc.) • uso indicatori di input Output-based funding • attenzione alle prestazioni e ai risultati• uso di indicatori di output Demand-driven funding • sistema “guidato” dagli studenti• uso di voucher

A partire dagli anni Settanta, le Nazioni europee sono andate incontro a una duplice tendenza generale: livelli crescenti di autonomia della spesa con pro - gressiva adozione di finanziamento mediante block grant si sono accompagnati a una graduale transizione verso modalità di finanziamento output-oriented, riducendo il peso della spesa storica a favore del formula-based funding (Jongbloed et al., 2008). Prima di procedere oltre, è tuttavia opportuno superare la classifica - zione per idealtipi appena riportata e inquadrare il concetto di performance-based funding (PBF) nei suoi tratti distintivi e più connessi all’esperienza concreta dei sistemi di finanziamento pubblico delle università. 1.2 Il performance-based funding (PBF) nelle università Il PBF è diventato negli ultimi decenni un’espressione comune in riferimento all’evoluzione dei meccanismi di finanziamento dei sistemi universitari. Tuttavia, la molteplicità di forme di applicazione del PBF e le labili differenze di caratteristiche, nomenclatura e classificazioni che tipicamente lo caratterizzano, rendono questo concetto piuttosto opaco.

Per definire in modo univoco cosa sia il performance-based funding (PBF), è opportuno passare da un approccio deduttivo basato su categorie concettuali a un approccio induttivo basato sull’osservazione della realtà ovvero delle pratiche di finanziamento.

Negli ultimi decenni, la progressiva transizione dei sistemi di finanziamento governativi delle università nei Paesi occidentali ha consentito di osservare alcuni tratti tipici che ricorrono, pur con differenti declinazioni proprie di ogni sistema nazionale. Tra questi (Claeys-Kulik e Estermann, 2015; Dohmen, 2016): i) la connessione del finanziamento alle performance degli atenei; ii) la presenza di elementi competitivi nel finanziamento; iii) l’erogazione delle risorse tramite formule e/o accordi; iv) la funzione di indirizzo e di incentivo del finanziamento erogato. Intorno a questi aspetti distintivi è possibile definire il concetto di PBF. Un primo elemento che ricorre di sovente è costituito dal rapporto che il PBF pone fra l’allocazione delle risorse e il conseguimento delle performance (Burke e Serban, 1998; Teixeira et al., 2014). L’enfasi su questo legame diretto è ben rappresentata in Teixeira et al. (2022, p. 97), che definiscono il PBF come «un tipo di allocazione dei fondi che varia in base alle performance dell’istitu - zione finanziata». Dello stesso avviso sono Anderson et al. (1996), che già oltre 25 anni prima descrivevano questo sistema come finalizzato ad allocare i finanziamenti statali per ciò che le università avevano realizzato. Altro aspetto essenziale è l’uso di valutazioni ex post (Hicks, 2012; Baker, 2024). Il PBF prevede l’assegnazione di risorse per via competitiva sulla base di performance ottenute e l’elemento distintivo è proprio il riferimento a per - formance raggiunte e rilevate con una logica a consuntivo (Zacharewicz et al., 2019). Terzo elemento comune nei PBF è il fatto che la distribuzione dei 13Il finanziamento delle università finanziamenti avviene, generalmente, in riferimento a indicatori o parametri specifici predeterminati, mediante l’uso di apposite formule e/o accordi fra le autorità governative e gli atenei (Estermann e Claeys-Kulik, 2016; Bennetot Pruvot e Estermann, 2022).

Infine, il PBF non solo risulta essere il meccanismo di allocazione finanziaria dei fondi statali alle università, ma svolge, altresì, una funzione di indirizzo del sistema universitario, con la volontà di influenzare i comportamenti degli atenei mediante l’utilizzo di incentivi (Mathies et al., 2020). I meccanismi di finanziamento sono, pertanto, concepiti come stimolo per spingere gli atenei verso determinati traguardi desiderabili.

Pur di fatto caratterizzati da eterogeneità, i sistemi di PBF si contraddistinguono, inoltre, per una certa omogeneità nell’idea o nell’obiettivo di fondo che accompagna la sua diffusione. Il principale scopo è quello di assicurare una maggiore efficienza al sistema universitario (Claeys-Kulik e Estermann, 2015), accrescerne l’efficacia e le performance e rafforzare la fiducia verso l’esterno (Liefner, 2003; Dougherty e Natow, 2020; Teixeira et al., 2022). Rispetto alle tipologie ideali di finanziamento illustrate nel precedente para - grafo, il PBF si avvicina pertanto all’output-based funding, pur presentando alcune specificità. Dal punto di vista dei meccanismi di finanziamento, il PBF non si limita a osservare gli output, ma tende a considerare maggiormente le perfor - mance ottenute (ad esempio, considera indici di qualità della ricerca anziché il numero di pubblicazioni oppure il tempo di laurea o il tasso di laurea della coorte interessata, invece che il mero numero di laureati), introducendo meccanismi competitivi tra gli atenei e rendendo esplicito, anche con l’utilizzo di formule, il legame tra alcune performance e il finanziamento.

Dal punto di vista della diffusione, il PBF si caratterizza per un’adozione tipicamente incrementale, non con sostituzione dei precedenti meccanismi di finanziamento, ma piuttosto per affiancamento e stratificazione. Pertanto, la presenza di PBF può coesistere con l’adozione di elementi di finanziamento di tipo historically-based funding e input-based funding, trovando sintesi in un’unica formula o algoritmo di finanziamento.

Negli Stati Uniti, la diffusione del PBF si è articolata in due momenti chiave (Dougherty et al., 2014; Ortagus et al., 2020; Shin et al., 2024). Il primo si manifesta a partire dagli anni Settanta del secolo scorso ed è caratterizzato dall’adozione di PBF che assegnano piccole quote aggiuntive (bonus generalmente tra l’1% e il 6%) ai finanziamenti statali per incentivare determinati risultati e performance. Il secondo ha inizio negli anni Duemila e, rispetto al primo, si differisce principalmente per attribuire maggiori quote di finanziamento legate alle prestazioni di risultato (di norma, almeno il 10%) e per aver integrato queste risorse all’interno degli stanziamenti statali (e non più come bonus), nel tentativo di rendere il PBF più stabile e promuovere in maniera significativa i cambiamenti desiderati.

In Europa, i PBF nell’higher education si affermano a partire dalla seconda metà degli anni Ottanta e la loro diffusione è graduale, coinvolgendo quote di finanziamento pubblico crescenti nel tempo. Il Regno Unito è tra i primi paesi europei ad adottare un PBF per finanziare la ricerca nelle università; nel 1986, infatti, il Governo introduce un meccanismo (oggi denominato Research Excellence Framework – REF) che ha lo scopo di premiare le istituzioni che ottengono migliori performance in relazione alle attività di ricerca, stimolando processi di selettività nell’allocazione delle risorse (Rebora e Turri, 2013; Arnold et al., 2018).

Due fattori, come vedremo nel prossimo paragrafo, hanno contribuito alla diffusione del PBF: la volontà di assicurare elevati livelli di accountability alla spesa statale spostando l’enfasi sui risultati ottenuti e la progressiva erosione della capacità/volontà dei governi nel farsi carico della spesa degli atenei (Ortagus et al., 2020; Teixeira et al., 2022). 1.3 I fattori che hanno favorito la diffusione del PBF Due sono i principali fattori che hanno favorito la diffusione del PBF nei sistemi universitari. Il primo è l’emergere di teorie neoliberiste, come il New public management (NPM), che hanno segnato l’inizio di profonde trasformazioni nelle pubbliche amministrazioni. Il secondo è rappresentato dalle recenti crisi economiche (2007-2008 e 2010-2011), che hanno causato forti ripercussioni negative sui livelli di risorse messe a disposizione dalle nazioni nell’ambito dell’istruzione terziaria. Il NPM si afferma verso la fine degli anni Settanta nei Paesi anglosassoni (Australia, Nuova Zelanda, Regno Unito e Stati Uniti) e successi - vamente anche in Europa continentale (Gruening, 2001). Pollitt (2009, p. 200) identifica il NPM come un insieme di principi e pratiche orientate a rendere «più veloce, più efficiente, più flessibile» la pubblica amministrazione mediante l’applicazione di pratiche manageriali ispirate al mondo delle imprese: strumenti di misurazione e valutazione delle prestazioni, interesse per la soddisfazione dell’utenza e la qualità dei servizi erogati, meccanismi di quasi-mercato, forme contrattuali più flessibili. Il NPM è inteso quale strumento per la riduzione dei costi organizzativi e il superamento dell’amministrazione burocratica weberiana, contrassegnata da un elevato grado di rigidità e di formalizzazione delle procedure (Hood, 1991). Anche i sistemi universitari sono stati coinvolti in questo processo di trasformazione del funzionamento organizzativo. Il maggior orientamento alle performance sia nella didattica che nella ricerca, la definizione di sistemi di monitoraggio delle attività condotte dalle università, nonché la crescita della competizione tra gli atenei sono elementi attribuibili all’implementazione del NPM in ambito accademico (Ferlie et al., 2008).

Nel solco del NPM, sono stati attivati interventi per una maggiore competizione tra atenei mediante l’introduzione di policy di marketisation con l’obiettivo 15Il finanziamento delle università di aumentare la concorrenza fra gli attori e rendere l’intero sistema più effi - ciente. L’interpretazione dell’istruzione terziaria come mercato è proposta, tra l’altro, da Jongbloed (2003), che individua un modello composto da otto condizioni ritenute essenziali per l’esistenza di un mercato e individuabili sia dal lato dell’offerta (università) sia dal lato della domanda (studenti). Il primo gruppo di condizioni riguarda le libertà per le istituzioni accademiche in termini di: i) ingresso nel settore, ii) erogazione dell’offerta formativa e dei servizi didattici, iii) gestione delle risorse umane e finanziarie, iv) determinazione delle tasse universitarie. Il secondo gruppo, invece, individua le condizioni in cui operano gli studenti in relazione a: i) libertà nella scelta del provider, ii) libertà nella scelta del servizio, iii) presenza di informazioni adeguate ed esaustive in relazione al ser - vizio, iv) pagamento del prezzo del servizio ricevuto. Tali condizioni, tuttavia, potrebbero non sempre manifestarsi a causa di alcuni fattori esistenti. Ad esempio, la libertà di scelta del provider potrebbe non essere sempre possibile nei casi in cui il numero degli atenei sia ridotto o in presenza di particolari condizioni socio-economiche nel territorio di riferimento, oppure qualora gli studenti non riescano ad acquisire tutti gli elementi per una scelta ponderata ai fini dell’iscrizione a un corso di laurea.

Non mancano, tuttavia, critiche nei confronti del NPM. Alcuni autori, tra cui Dunleavy et al. (2006), sostengono che i profili di insuccesso riscontrati nell’applicazione di approcci manageriali ispirati al NPM abbiano determinato, nei primi anni Duemila, un drastico e sostanziale rallentamento della loro diffusione. Un’implicazione negativa del NPM è la propensione al conflitto inter e trans-organizzativo, con conseguenze negative in termini di cambiamento organizzativo: da un lato, il NPM si propone di semplificare e snellire l’apparato amministrativo, dall’altro finisce per creare ulteriori livelli di gerarchia e strutture di controllo (Skålén, 2004; Diefenbach, 2009). Sebbene il maggior uso di sistemi di misurazione e valutazione delle performance abbia lo scopo di migliorare le prestazioni delle amministrazioni pubbliche, attribuire un’eccessiva rilevanza a questi strumenti può causare pratiche distorsive, quali l’eccessiva focalizzazione sugli aspetti da valutare a detrimento di altri elementi oppure la manipolazione di dati e informazioni per fornire risultati migliori sulle proprie performance (van Thiel e Leeuw, 2002; Fisher e Downes, 2008).

Nonostante tali criticità, il NPM conserva una forte capacità attrattiva, tanto da risultare alla base dell’approccio manageriale attualmente utilizzato nel settore pubblico (Lapuente e Van de Walle, 2020).

Il secondo fattore che favorisce l’introduzione del PBF è la necessità di contenere o razionalizzare la spesa pubblica. Tensioni sulla spesa sono insite nella crescita dimensionale dell’istruzione terziaria: è il cosiddetto processo di massificazione dell’Università (Trow, 1973; Turri, 2011). A partire dagli anni Sessanta del secolo scorso, tutte le Nazioni si sono trovate, a seguito della crescita dimensionale dell’istruzione terziaria e degli atenei, a regolamentare la spesa pubblica.

Ad esempio, nel caso britannico, proprio la necessità di far fronte a maggiori richieste di finanziamento dopo l’ingresso dei politecnici nel segmento univer - sitario, portò, a metà degli anni Ottanta, a introdurre il PBF per consentire ad alcuni atenei di avere risorse per la ricerca distribuite sulla base di criteri trasparenti, ma non egualitari (Rebora e Turri, 2013).

In seguito alla crisi economica del 2008, diverse Nazioni europee hanno apportato tagli al finanziamento delle università e, anche a distanza di anni, seb - bene ci sia stato uno sforzo positivo da parte di questi Paesi, il gap accumulato rimane evidente (Bennetot Pruvot et al., 2015). Tra questi, vi sono alcuni Stati dell’Europa meridionale (Italia e Spagna), nonché quelli dell’Europa centro-o - rientale, come Repubblica Ceca, Romania e i Paesi baltici (Bennetot Pruvot et al., 2020). La necessità, da parte dei decisori politici, di contenere la spesa pubblica ha alimentato e sostenuto il dibattito sull’opportunità di introdurre o rafforzare i meccanismi di PBF nei sistemi universitari (Teixeira e Koryakina, 2016). La riduzione dei fondi pubblici destinati all’istruzione terziaria è stata inoltre, in parte, supplita anche da risorse private, aumentando o introducendo le tasse universitarie secondo il principio del cost sharing, per il quale i beneficiari dei servizi didattici compartecipano alla loro erogazione e con la possibilità di ampliare l’accesso agli studi anche per gli studenti in condizioni economica - mente e socialmente svantaggiate (Jongbloed e Vossensteyn, 2016). Tutti questi fattori hanno, di fatto, favorito l’introduzione e il rafforzamento del PBF. 1.4 Le principali tipologie di PBF Nell’ambito dell’analisi dei sistemi di PBF, un ulteriore aspetto da prendere in considerazione è rappresentato dal tipo di macro attività sul quale il mecca - nismo intende focalizzarsi. In generale, è possibile riscontrare due principali modelli di PBF (si veda tabella 1.2): i) il PBF basato sulle attività di didattica (teaching-oriented); ii) il PBF basato sulle attività di ricerca (research-oriented). La prima tipologia si concentra in via prioritaria sulle attività connesse alla didattica con particolare riferimento agli student outcome, come ad esempio i tassi di conseguimento del diploma di laurea o il numero di crediti formativi acquisiti dagli studenti ed è molto diffusa negli Stati Uniti; sono, tuttavia, frequenti i casi di applicazione anche in Europa (Cavanaugh e Garland, 2012; Dougherty et al., 2014; Hillman et al., 2015; Kivistö e Kohtamäki, 2016 ; Umbricht et al., 2017; Ortagus et al., 2020; Shin et al., 2024).

La forte presenza di questo tipo presso i sistemi universitari statunitensi è dettata anche dal fatto che oltreoceano parte della ricerca è finanziata mediante apposite agenzie federali (programmi della difesa o dello spazio) e dai grandi gruppi industriali (Giarda, 2006; Herbst, 2007) e, pertanto, con canali distinti dal finanziamento governativo. 17Il finanziamento delle università

La seconda tipologia di PBF lega la distribuzione delle risorse ai risultati delle attività di ricerca concentrandosi sulla produttività dei ricercatori e sulla qualità dei prodotti di ricerca. Quando il PBF pone il focus sulla ricerca, vi sono almeno due modi principali per allocare i fondi: i modelli bibliometrici (formula-based) e gli esercizi nazionali di valutazione basati sulla peer review (evaluation-based). I primi si basano sulle performance dei ricercatori in termini di pubblicazioni e/o citazioni (Butler, 2003; Carlsson, 2009; Aagaard et al., 2015; van den Besselaar et al., 2017; Aagaard, 2018; Engels e Guns, 2018). L’affidabilità e la qualità delle banche dati sono indispensabili per assicurare l’efficacia e il buon funzionamento degli indicatori, nonché per garantire una più ampia coper - tura delle pubblicazioni presenti nei differenti settori scientifico-disciplinari (Aagaard, 2018). A tal fine, talvolta vengono utilizzati servizi online di indicizzazione integrati da database nazionali (Engels e Guns, 2018). Il conteggio e la classificazione delle pubblicazioni possono essere effettuati in modo indifferenziato (attenzione alla quantità/produttività) oppure in maniera differenziata (attenzione alla qualità del prodotto di ricerca o della sua sede di pubblicazione). In quest’ultimo caso, il modello suddivide i canali di pubblicazione in livelli sulla base del grado di prestigio rilevati, con lo scopo di attribuire punteggi più elevati ai contributi scientifici pubblicati in riviste migliori (Schneider, 2009; Mathies et al., 2020).

In alternativa vi sono i sistemi di peer review, basati su processi di revisione tra pari. La valutazione delle prestazioni inerenti alle attività di ricerca è suddivisa in aree disciplinari e affidata a gruppi di accademici aventi conoscenze e competenze nel settore di riferimento (Baker, 2024). I processi di valutazione, chiamati normalmente “esercizi”, si attuano periodicamente a distanza di alcuni anni e sono corredati da un referto finale di sintesi sui risultati emersi, elaborato da un’apposita commissione o da un’agenzia preposta (Buckle et al., 2021). Il più noto e antico esercizio nazionale di valutazione della qualità dei pro - dotti della ricerca è quello britannico. Istituito per la prima volta nel 1986, è stato in seguito implementato assumendo differenti denominazioni: fino al 1989, è chiamato Research Selectivity Exercise (RSE), tra il 1992 e il 2008 diventa Research Assessment Exercise (RAE) e, dal 2014, Research Excellence Framework (REF) (Barbato e Turri, 2022). Lo scopo del modello applicato nel Regno Unito è quello di stanziare fondi in modo equo, stimolando contemporaneamente la ricerca di qualità (Rebora e Turri, 2013).

Mentre negli Stati Uniti il PBF è tipicamente teaching-oriented, in Europa, al contrario, si tende a prendere in considerazione entrambe le componenti, didattica e ricerca, con una preferenza proprio per quest’ultima (Anderson et al., 1996; Aagaard, 2018; Engels e Guns, 2018; Baker, 2024).

Tabella 1.2: Tipi di implementazione del performance-based funding (PBF) nei sistemi universitari in base alle attività sulle quali è posta priorità (didattica o ricerca). Fonte: elaborazione propria.

PBF teaching-oriented Area geografica di maggiore diffusione Stati Uniti Focus Attività di didattica (student outcome) Modalità Utilizzo di indicatori sulle performance della didattica PBF research-oriented Area geografica di maggiore diffusione Europa Focus Qualità e quantità della produzione scientifica Modalità Indicatori bibliometrici Sistemi peer review 1.5 I performance agreement Contemplati quali ulteriore tipologia di implementazione del PBF, i performance agreement (o contract ) (Jongbloed et al., 2008; Estermann et al., 2013; Teixeira et al., 2014) consistono in specifici accordi stipulati fra i singoli atenei e il ministero preposto (o l’agenzia incaricata) al fine di determinare gli obiettivi che l’università dovrà raggiungere negli anni successivi in ottica di miglioramento delle proprie prestazioni (Bennetot Pruvot e Estermann, 2022). Hanno il duplice scopo di incentivare una maggiore differenziazione delle scelte strategiche fra le istituzioni accademiche e di assicurare un dialogo stabile e continuo fra le autorità governative e le università (Jongbloed et al., 2020). Un’apposita commissione indipendente (o agenzia di finanziamento) è generalmente incaricata di effettuare le attività di monitoraggio in relazione all’adeguata esecuzione dei contratti da parte delle amministrazioni universitarie (Jongbloed e Vossensteyn, 2016). In caso di mancato raggiungimento dei target, nei Paesi in cui gli accordi sono legalmente vincolanti, gli atenei possono incorrere in penalità o sanzioni; al verificarsi di determinate condizioni (ad esempio, circostanze impreviste) le parti possono provvedere a modificare quanto stipulato in precedenza (de Boer et al., 2015). Il periodo per l’attuazione degli accordi è variabile: vi sono Paesi che prevedono performance agreement biennali, altri della durata di tre o quattro anni e altri ancora li hanno istituiti con orizzonte sessennale (Jongbloed et al., 2018). 1.6 I punti di forza e criticità del PBF L’adozione del PBF, a prescindere dall’esatta declinazione nazionale adottata, è associata ad alcuni punti di forza, ma anche a potenziali criticità (si veda tabella 1.3) (Aagaard, 2018). 19Il finanziamento delle università

Tra i principali punti di forza: i) un impianto meritocratico; ii) legittimazione della spesa pubblica (accountability); iii) attenzione al successo dello studente; iv) supporto alle policy pubbliche. Le criticità riscontrabili sono, invece, inerenti a: i) potenziale perdita di autonomia da parte delle università; ii) oneri amministrativi per il personale universitario; iii) incremento dei divari fra le università; iv) snaturamento delle attività e pratiche di gaming. Di seguito, si procede ad analizzare questi punti di forza e criticità. Uno dei principali aspetti di maggiore innovazione del PBF consiste nell’introdurre meccanismi di distribuzione di denaro pubblico alle università, ispirandosi a principi di meritocrazia (Potì, 2011). Il PBF funge da incentivo per il miglioramento delle prestazioni, poiché le università che presentano migliori performance ( high performer) ricevono più risorse come premio per gli sforzi messi in campo, mentre, allo stesso tempo, gli atenei meno competitivi ( low performer) sono stimolati a fare meglio per ridurre tale divario (Barnetson, 1999). Il PBF può essere definito come «meritocratico» (Geuna e Martin, 2003, p. 296) sulla base del significativo legame che intercorre fra l’allocazione dei fondi e le performance, nonché della volontà di premiare il successo. Il secondo punto di forza è connesso all’elevato potenziale in termini di accountability del PBF (Anderson et al., 1996). Adam (2020, p. 2) delinea il PBF come un «sistema guidato dall’accountability che utilizza il potere del denaro pubblico per incentivare le istituzioni dell’istruzione terziaria a diventare più efficienti». L’obiettivo dell’adozione del PBF è, pertanto, quello di favorire un uso più responsabile delle risorse con una duplice valenza: da un lato, ci si attende che il PBF spinga le università a una maggiore efficacia nell’utilizzo del denaro pubblico che è indirizzato al fine di ottenere livelli di performance elevati in determinati ambiti di risultato; dall’altro, contemporaneamente, il PBF agisce come strumento di accountability verso gli stakeholder rendendo trasparenti e giustificate le scelte di allocazione delle risorse economiche agli atenei (Kivistö e Kohtamäki, 2016).

Un terzo punto di forza riguarda la propensione a porre attenzione al successo dello studente e all’erogazione dei servizi di qualità nei confronti della comunità studentesca (CHEPS-ICF, 2023). Soprattutto nei PBF basati sulla didattica (dove vi sono indicatori collegati agli outcome degli studenti), vi è una più marcata tendenza degli atenei a concentrarsi sul successo degli studenti (ad esem - pio, riduzione dei tassi di abbandono o dei tempi di conseguimento del titolo), riallocando internamente anche apposite risorse allo scopo di assicurare priorità ai metodi di insegnamento e ai percorsi di orientamento (Hillman et al., 2013). Infine, l’introduzione dei PBF sostiene più ampi interventi di riforma dei sistemi di istruzione terziaria. In pratica, i sistemi di PBF sono meccanismi governativi strumentali a migliorare la qualità (della ricerca e della didattica) e la trasparenza (Frølich, 2011) delle attività accademiche, nonché a indirizzarle verso specifici profili di internazionalizzazione e reputazione o di interazione con le imprese private (Jonkers e Zacharewicz, 2016). In altri termini, i PBF, nel premiare determinate performance, sono un potente strumento di indirizzo nelle mani dei governi per orientare l’operato degli atenei in una logica di steering at a distance: il decisore politico, pur assicurando sul piano formale l’autonomia delle università, indirizza mediante il finanziamento pubblico i loro comportamenti (Turri, 2011).

Per quanto riguarda, invece, le criticità del PBF, prima fra tutte vi è la preoccupazione manifestata dalle università in relazione alla potenziale perdita di autonomia. Se da un lato, negli ultimi decenni con l’introduzione del block grant le autorità governative hanno avviato processi volti a concedere maggiore autonomia agli atenei, dall’altro, l’affermazione dei PBF ha permesso agli Stati di definire indicatori e target di performance recuperando una significativa capacità di indirizzo del sistema (Herbst, 2007). In taluni Paesi l’adozione dei PBF in periodi di contrazione della spesa pubblica ha contribuito a creare situazioni di tensione all’interno dei sistemi universitari, con la conseguente percezione di una erosione dei livelli di autonomia acquisiti in passato (Dougherty et al., 2011).

Una seconda criticità che l’implementazione del PBF può generare è l’incremento dell’onere amministrativo (administrative burden) sia per il personale docente e ricercatore sia per quello tecnico-amministrativo (Jongbloed e de Gayardon, 2023). Il tema del carico amministrativo nei confronti del personale universitario è diventato recentemente sempre più rilevante nel dibattito accademico ed è connesso all’aumento dei livelli di rendicontazione e accountability con l’at - tivazione di appositi esercizi di valutazione e di assicurazione della qualità, che inevitabilmente comportano oneri amministrativi e di gestione. Woelert (2023), tra gli altri, evidenzia che alcune Nazioni, nonostante abbiano implementato riforme incentrate sulle logiche di NPM nell’ambito del proprio sistema universitario, non sono riuscite a ridurre l’onere amministrativo per gli accademici. Un eccessivo carico amministrativo impone necessariamente una riduzione del tempo dedicato alla didattica e alla ricerca, con il rischio di limitarne la qualità. Altra criticità è rappresentata dalla possibilità di accrescere i divari tra le isti - tuzioni accademiche. L’utilizzo del PBF ha l’obiettivo di accrescere la diversità orizzontale delle università (favorendo la specializzazione degli atenei); tuttavia, il progressivo aumento della competitività può contribuire a rafforzare la diversità verticale attivando fenomeni di imitazione (Barbato et al., 2023). Talvolta, queste conseguenze sono associate all’effetto San Matteo ( Matthew effect), per il quale le istituzioni con maggiori risorse a disposizione risultano essere più per - formanti rispetto a quelle in condizioni economicamente svantaggiate (Kim e King, 2014; Kaidesoja, 2022).

Lo snaturamento delle attività e la pratica del gaming costituiscono la quarta criticità. L’elevata competizione introdotta dal PBF fra le università per l’ot - tenimento delle risorse può produrre, ad esempio, una significativa pressione 21Il finanziamento delle università sugli accademici nella produzione di specifici output scientifici, con il rischio di snaturare la finalità del lavoro accademico stesso (Henkel, 1999; Bence e Oppenheim, 2005). Tra il 2016 e il 2022, si è assistito a un forte aumento nella produzione scientifica con fenomeni preoccupanti come l’incremento, in alcune aree scientifiche, del numero di ricercatori che ha pubblicato un prodotto scientifico (article, review, conference paper) ogni cinque giorni (Ioannidis et al., 2024). Quando il sistema è molto competitivo, i criteri di finanziamento previsti nel settore dell’higher education impongono ai ricercatori una focalizzazione dei loro compiti e delle loro tipologie di pubblicazione (de Rijcke et al., 2016). Inoltre, l’utilizzo di meccanismi incentrati sulle performance incentiva le istituzioni a focalizzarsi primariamente sugli indicatori considerati e sugli obiettivi oggetto di valutazione (Narayan, 2020), dando luogo, in taluni casi, a comportamenti opportunistici (gaming) volti al raggiungimento dei target prefissati senza però concretamente migliorare le proprie prestazioni (Rebora et al., 2017). Tabella 1.3: Principali punti di forza e criticità del performance-based funding (PBF) nei sistemi universitari. Fonte: elaborazione propria.

Punti di forza Impianto meritocratico Strumento di accountability Maggiore attenzione al successo dello studente Strumento di policy (steering at a distance) Criticità Potenziale riduzione di autonomia delle università Aumento degli oneri amministrativi Crescita dei divari tra le università Snaturamento delle attività e pratiche di gaming

Capitolo 2

Performance-based funding nelle università: tre approcci interpretativi Gli effetti dei sistemi di finanziamento e, in particolare, del performance-based funding (PBF) sul comportamento degli atenei nelle diverse Nazioni sono stati studiati attraverso diverse prospettive teoriche (Nisar, 2015; Ortagus et al., 2020; Agasisti et al., 2022) con una significativa attenzione alle dinamiche fra gli attori coinvolti nei meccanismi di finanziamento. In relazione alle finalità del presente volume, tre teorie offrono elementi di analisi utili: i) la Resource dependence theory (RDT); ii) la Principal-agent theory (PAT); iii) la Legitimacy theory (LT). Nelle pagine seguenti, si richiamano brevemente i cardini di ciascuna di queste teorie, met - tendo in luce il loro utilizzo interpretativo nel settore dell’higher education. 2.1 Resource dependence theory (RDT) La Resource dependence theory (RDT) trae le sue origini dai contributi di Emerson (1962) e di Pfeffer e Salancik (1978) sulle relazioni di potere e sui controlli esterni, acquisendo rilevanza nelle teorie della gestione e del comportamento organizzativo. Le organizzazioni necessitano di risorse per il loro funzionamento e il raggiungimento dei propri obiettivi (Fowles, 2014; Malatesta e Smith, 2014). A tal fine, la RDT esamina gli elementi ambientali che possono influenzare le or - ganizzazioni e si concentra sul comportamento inter-organizzativo in termini di requisiti per l’acquisizione di fondi (Pfeffer, 1987). Nell’esercitare azioni mirate a gestire le interdipendenze con il mondo esterno, le organizzazioni generano ulteriori dipendenze e relazioni di potere che possono influenzare ulteriormente il loro agire (Hillman et al., 2009; Davis e Cobb, 2010).