Les assemblées provinciales sous Louis XVI, et les divisions administratives de 1789 ... Deuxième édition ... augmentée

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LES ASSEMBLÉES PROVINCIALES SOUS LOUIS XVI ET LES DIVISIONS ADMINISTRATIVES DE 1789. BEAUVAIS. — TYPOGRAPHIE DE CONSTANT MOISAND. LES ASSEMBLÉES PROVINCIALES SOUS LOUIS XVI ET LES DIVISIONS ADMINISTRATIVES DE 1789, PAR IiE VICOMTE DE IiUÇAY, ancien Maître des Requêtes au Conseil d'État. DEUXIÈME ÉDITION REVUE ET AUGMENTÉE. PARIS, GEORGES DE GRAET, LIBRAIRE DE LA SOCIÉTÉ BIBLIOGRAPHIQUE, 77, RUE DU BAC. 1871. La première édition de cette étude a paru en 1857 (I). Depuis lors, M. Léonce de Lavergne, avec le talent et le succès que l'on sait, a publié son beau livre sur les Assemblées Provinciales. J'ai cru néanmoins pouvoir, sans présomption et sans faire double emploi, offrir au public une nouvelle édition de mon ouvrage. Bien que le fond du sujet soit en effet le même, du moins pour la partie antérieure à 1789, le point de vue, auquel il a été traité, diffère d'une manière sensible.

C'est comme historien que M. de Lavergne a apprécié et raconté la grande réforme opérée aux derniers jours de la monarchie par Louis XVI dans l'administration intérieure. Ses intéressantes monographies font connaître les phases diverses de la trop courte existence des Assemblées Pro vinciales dans chacune des généralités , dont se composait l'ancienne France. Le point de vue, auquel je me suis placé , est au contraire principalement, presque exclusive ment administratif. Examinant dans son en- (1) Paris, hurand. Un volume in-8° de 8 Feuilles n demie. VI semble le système établi par l'arrêt du conseil de 1778 et redit de juin 1787, j'ai cherché à déterminer les changements que ce système apportait à l'état de choses précédent, les amé liorations qu'il réalisait, enfin par quels côtés et dans quelle mesure il a pu contribuer à notre organisation départementale actuelle.

Le chapitre premier indique brièvement l'origine et les causes de la division du royaume, relativement à l'administration, en généralités de pays d'élection et généralités de pays d'états. Les deux chapitres suivants sont consacrés à exposer et à comparer le régime différent de ces généralités.- Le lecteur y trouvera des détails, qui ont leur intérêt, sur les attributions des intendants , l'omnipotence , que le défaut absolu de contrôle assurait dans les pays d'élection à ces véritables vice-rois, comme Necker les qualifie , les règles qui présidaient à l'assiette et à la répartition des contributions directes , ainsi que les nombreuses zones entre lesquelles se trouvait partagée la France au point de vue des impôts indirects. II aura en même temps occasion de constater la situation meilleure , qu'avait faite à quelques provinces le maintien dans certaines limites du principe du self government, principe qui cà l'origine formait le droit public du pays tout entier.

Chapitre II

administration des pays d'élection et des pays d'imposition (1). I. — A la tête des généralités d'électious et des pays d'imposition se trouvait l'intendant ou commissaire départi. Mandataire du souverain , représentant direct de son autorité, il recevait par la commission scellée du grand sceau , qui lui était délivrée et qui n'était soumise à Tenregistrement d'aucune cour ou tribunal , pouvoir de pourvoir à tout ce qui regardait Tobservation des ordonnances touchant la justice , la police, les finances et l'administration militaire, le (1) Ce que nous avons dit dans le chapitre précèdent des pays d'imposition justifiera suffisamment aux yeux du lecteur leur réunion dans le présent chapitre avec les pays d'élection. Les différences de détail seront indiquées en leur lieu. La population des vingt généralités d'élections , déduction faite des petits pays d'états, était environ de 14,680,000 âmes; celle des pays d'imposition (Alsace , Trois Evêchés , Franche-Comté, Hainaut , Lor raine et Barrois, Roussillon) de 2,900,000, soit ensemble 70 pour cent de la population totale de la France évaluée alors avec la Corse à 24,800.000 habitants.

Aujourd'hui les 61 départements, qui correspondent approximativement aux provinces et circonscriptions dont nous parlons , comptent 26,260,000 âmes , en y comprenant les fractions de territoire du département du Nord qui formaient le Hainaut (arrondissements d'Avesnes et de Valen ciennes). Le chiffre total de la population assignée par le recen sement de 1866 à l'ancienne France (85 départements actuels) , étant de 37,257,000 habitants, on voit que la proportion est restée presque identiquement la même. bien et le devoir des sujets du roi dans Tétendue de la circonscription qui lui était confiée. Il avait toute juridiction qui n'était point particulièrement attribuée à quelque autre tribunal, et droit d'inspection et de suite sur tout ce qui se faisait dans les bureaux des finances, présidiaux et juridictions subalternes, pour connaître de toules injustices, foules et oppressions, dont pour raient souffrir les justiciables , ainsi que de toutes contraventions aux ordonnances.

Les substituts des procureurs-généraux devaient lui déclarer les abus et contraventions commis dans Tétendue de leur ressort et lui justifier des réquisitions et diligences faites pour les réprimer. Enfin et en général, écrivait en 1738 M. d'Aube , qui exerça lui-même ces fonctions (1) , les intendants sont les correspondants nécessaires de tous les ministres du roi , dont chacun est en droit d'exiger d'eux qu'ils soient toujours prêts à répondre promp tement et discrètement à toutes les~ questions qu'il voudra lui faire , et qu'ils soient capables d'opérer par eux-mêmes et de procurer tout ce qui peut être im portant pour le service du roi et le bien de l'Etat. Après cet exposé sommaire de l'ensemble des attributions des intendants, il convient d'entrer dans le détail de quelques-unes d'entre elles , au moins les plus considérables et d'autant qu'elles présentent avec celles des fonctionnaires, que la loi de pluviôse an VIII a préposés à l'administration des départements, de nombreux points de ressemblance, Toccasion d'intéressants rapprochements.

Le Traité des offices de Guyot (l) Le Mémoire de M. d'Aube concernant les intendants , rédigé sur l'ordre du chancelier, existe manuscrit à la Bibliothèque im périale. 11 a été reproduit en partie et savamment commenté par M. Dareste. La Justice administrative en France, chapitre 5. contient sur ce sujet un long et savant mémoire dû à la plume de Merlin, et dont nous résumerons les divi sions principales. Les attributions des intendants comprenaient à la fois l'administration et la juridiction ; elles se divisaient en extraordinaires et ordinaires ; les premières résultaient de leur qualité de commissaires du conseil du roi , nous ne ferons que les mentionner tout en rap pelant qu'elles n'étaient pas bornées aux mesures d'ordre administratif, mais que, combinées avec le système des évocations, elles s'étendirent souvent fort avant dans le domaine judiciaire (1).

Quant aux se condes, Merlin les groupe sous les huit chefs suivants : religion ; agriculture ; commerce et navigation ; guerre ; police et travaux publics ; tutelle des communautés d'habitants ; domaines , aides et finances ; administration de la justice ordinaire. Nous écarterons d'abord les deux derniers , l'un parce que tout est dit lorsqu'on a énoncé que comme maître des requêtes l'intendant avait droit de siéger au parlement ainsi que de présider les bailliages, sénéchaussées et autres tribunaux in férieurs, sur les actes et la procédure desquels il exerçait le contrôle que nous avons indiqué; — l'autre au contraire à raison des objets auxquels il a trait, et qui ayant été la cause déterminante de la réforme de 1778 devront dès lors donner lieu à un examen ulté rieur plus approfondi. Nous ne nous occuperons ac tuellement que des six premiers chefs, en laissant (1) Il suffit de citer à cet égard le célèbre procès criminel fait (1665) à Baltazar de Fargues par l'intendant d'Amiens avec le concours des officiers de la maréchaussée d'Abbeville , procès dont Saint-Simon impute à tort l'odieux au premier président de Lamoignon. même de coté celles des attributions qui n'appartenaient qu'à quelques titulaires , dans certaines pro vinces , en vertu de commissions particulières.

Ces commissions ou arrêts du conseil , qui se multipliè rent surtout pendant le dix-huitième siècle , constituaient , on le sait , la plupart du temps , des déroga tions aux compétences ordinaires. Elles rendent, dans une certaine mesure , assez difficiles Tintelligence et Texposition du régime administratif de l'ancienne mo narchie (1). En matière religieuse , le rôle de l'intendant était double : rôle de police à Tégard des protestants, dont, depuis la révocation de Tédit de Nantes, les per sonnes , l'état civil et les biens se trouvaient placés dans sa dépendance et sous sa juridiction presque absolue ; — rôle de tutelle en ce qui concernait les intérêts du culte catholique ; c'était lui qui autorisait ou or donnait , à la charge des habitants des paroisses ( édit d'avril 1 695 ) , les réparations des nefs des églises , la clôture des cimetières , les dépenses relatives au logement des curés , ainsi que , pour les bâtiments appar tenant aux gens de main-morte, tous travaux de cons truction et de reconstruction; lui qui connaissait des contestations relatives aux portions congrues, au re couvrement des pensions des oblats, aux baux des biens en économat , etc.

(1) Merlin, dans son mémoire , a donné la longue nomenclature de ces arrêts du conseil, ils étaient généralement ainsi libellés : s Toutes contestations seront portées devant l'intendant et » commissaire départi lui attribuant S. M. à cet effet toute » cour, juridiction et connaissance, sauf l'appel au conseil ; icelles » interdisant à toutes ses cours et autres juges; faisant défense » aux parties de se pourvoir ailleurs , à peine de nullité , cassa » lion de procédures , dépens ci dommages-intérêts. » Agriculture, plantations , eaux et forêts. L'in tendant présidait comme commissaire du roi aux sociétés d'agriculture. Il adressait tous les quinze jours au contrôleur général les mercuriales des marchés , et jusqu'à la déclaration du 17 juin 1787, qui établit la li berté du commerce des grains et farines de province à province et même sous certaines restrictions avec l'étranger , eut Tentière police de ce commerce.

L'arrêt du conseil du 5 juin 1731 , interdisant toute plantation nouvelle de vignes ou rétablissement de plantation abandonnée sans Tautorisation administrative, lui attri buait une part considérable dans la décision de ces af faires ; le service des pépinières royales , confié aux ingénieurs des ponts et chaussées et principalement destiné à la plantation d'arbres sur les grands chemins, était placé sous ses ordres ; il en était de même de celui des haras. C'était lui qui prenait les mesures nécessaires pour prévenir ou combattre les epizooties, et qui jugeait des difficultés auxquelles ces mesures pouvaient donner naissance. En matière de défrichements et de dessèchements , non-seulement il avait la haute-main sur tout ce qui était relatif aux opérations en elles-mêmes, mais encore il statuait sur les exemptions d'impôts qu'avaient accor dées plusieurs édits, notamment l'arrêt du 1 6 août 1 761 et la déclaration du 1 3 août 1 766 , dans le but d'im primer à ces utiles travaux un développement que de vaient constater plusieurs assemblées provinciales.

Les actes du gouvernement portant concession à des com pagnies d'entreprises de cette nature attribuaient d'ail leurs presque toujours à l'intendant la juridiction con tentieuse spécialement pour chacune d'elles. Bien que les eaux et forêts fussent de la compétence des maîtrises, il ne laissait pas d'avoir un certain droit d'inspection , autorisait ou prescrivait les battues né cessaires pour la destruction des loups , déterminait le nombre des rabateurs, et prononçait des peines contre ceux qui manquaient aux convocations , enfin arbitrait les indemnités dues pour dommages causés par les lapins sur les terres adjacentes aux forêts royales. Commerce, manufactures, navigation. De même que Tagriculture , le commerce et Tinduslrie étaient spécialement confiés aux soins des intendants, qui devaient assurer leur développement.

Ils tenaient la main à Texécution des règlements sur la fabrication des étoffes , draps , lainages , toiles , fils , linons ; confir maient les condamnations prononcées par les inspec teurs des manufactures; surveillaient les fabricants étrangers autorisés à s'établir en France ; prenaient les mesures propres à prévenir, d'une part, T émigration des ouvriers nationaux ainsi que Texportation des métiers, des cendres , salins et potasses , et des chiffons , de l'autre , Tintroduction de certaines denrées et marchandises étrangères, telles que, toiles, cotons et mous selines , et connaissaient des contraventions commises ainsi que de la validité des saisies. Ils réglaient soit d'une manière générale , soit dans certains cas déter minés , les contestations qui pouvaient s'élever entre les patrons et les ouvriers, pour les forges, les conces sions de mines et les fabriques de papier.

La police des foires leur appartenait ; il en était de même de Texécu tion des règlements relatifs à Tentrée des livres étrangers et aux chambres syndicales de la librairie et de Timprimerie. g La navigation intérieure sur les canaux et rivières navigables était de leur compétence presque exclusive. Ils évaluaient les terrains nécessaires à la confec tion des travaux d'ouverture ou de redressement ; répartissaient les impositions locales destinées à Tacquit tement des dépenses ; liquidaient les indemnités dues aux riverains ; autorisaient ou interdisaient les plantations sur les bords ; vérifiaient les titres des propriétaires de moulins , pertuis , vannes , écluses , pêche ries , digues , péages et bacs , et donnaient leur avis sur le maintien ou la suppression ; veillaient au net toiement des cours d'eau; connaissaient seuls etpriva tivement à tous autres juges de Texécution des règle ments généraux et particuliers concernant la police , liberté et sûreté de la navigation et du flottage , ainsi que la défense des riverains contre les inondations ; le tout sous l'autorité du contrôleur général des finances, et sauf appel au conseil.

Les services de la guerre ajoutaient un contingent considérable aux attributions que nous venons d'énu mérer. L'intendant devait tenir la main , conjointement avec les chefs et officiers de Tadministralion militaire, aux dispositions relatives aux engagements , rengage ments et congés. Les commissaires des guerres étaient dans Tobligation de lui adresser une expédition de leurs revues. En ce qui concernait la milice qui formait déjà un des éléments considérables de Tarmée (I), il avait , sous l'autorité du secrétaire d'état , attribution pleine et entière pour la répartition du contingent , le tirage, <i) Le contingent annuel était de 10,000 hommes, tenus à 6 ans de service , ce qui donnait un effectif de 60,000 hommes. Tous les roturiers, de 16 à 40 ans, devaient participer au tirage , sauf certaines exceptions attachées à l'état ou au lieu d'habitation.

Le remplacement était autorisé. Necker, Administration des fi nances , chapitre Ief des Contributions des Peuples. les remplacements, les congés. La levée et le service des canonniers garde-côtes étaient également sous sa haute surveillance; celte surveillance s'étendait aux fournitures de vivres et autres objets nécessaires aux troupes , à l'administration des régiments , à celle des hôpitaux militaires ; il avait la direction et le contenlieux des étapes , des convois militaires et des impositions perçues en remplacement ; réglait ce qui était relatif au logement des gens de guerre ; connaissait des contestations auxquelles pouvaient donner naissance le ser vice des poudres et salpêtres , ainsi que la coupe des bois destinés pour la marine ; procédait à Tadjudica tion des travaux des fortifications, casernes et hôpitaux ; était ordonnateur secondaire sur les fonds de Textraor dinaire des guerres.

Il avait une compétence spéciale pour réduire les dettes usuraires des officiers , juger les délits commis et les dommages causés par les soldats dans les garnisons ou en maraude. Il entrait avec voix délibérative aux conseils de guerre. Enfin les propositions pour Tadmission à TEcole militaire et aux Invalides lui étaient confiées. Sous le cinquième paragraphe, Merlin a réuni ce qui concernait tant la police proprement dite que la voirie et les édifices publics. En principe , la police était de la compétence des juges ordinaires , et les parlements se trouvaient spé cialement chargés de veiller à Tobservation des lois y relatives. Sauf les cas de délégations particulières , les commissaires départis devaient seulement concourir à Texécution des ordonnances et jugements rendus par les officiers préposés à ce service , sous l'autorité des cours , inspecter et tenir le gouvernement exactement informé du résultat de leur inspection.

Toutefois la ligne de démarcation était difficile à établir et surtout à maintenir , et de là naissaient de fréquents conflits qui se terminaient le plus souvent à Tavantage du pouvoir administratif. L'intendant arrêtait les dépenses de la maréchaussée , qui était tenue de prendre ses ordres , d'obtempérer à ses réquisitions et de lui adresser des rapports périodiques sur l'état des choses et des es prits (1). II prenait les mesures propres à prévenir les épidémies et à en empêcher les progrés ; avait mission d'assurer Textinction de la mendicité ainsi que la répression du vagabondage , et sur la fin , lors de Torga nisation du service des enfants trouvés (A. C, 10 janvier 1779) fut chargé d'y pourvoir. Ses attributions comprenaient encore la police des franchises et contre seings , le jugement des contestations relatives aux postes aux chevaux , aux coches , diligences et messageries , à la loterie royale, la permission de distribuer les billets des loteries particulières, lorsqu'elles avaient été autorisées par le 'roi , Texécution de l'arrêt du 15 janvier 1691 sur les jeux défendus ainsi que des (1) La maréchaussée , dit le Répertoire de jurisprudence de Guyot, est un corps de gens à cheval établis pour veiller à la sû reté publique.

Ses principales obligations consistent à rechercher et poursuivre les malfaiteurs et autres ennemis de l'Etat; à garantir le voyageur de leurs entreprises en tenant les grands chemins libres et assurés ; à observer les marches des troupes; à veiller au bon ordre dans les fêtes et autres assemblées , et à maintenir en toute circonstance la sûreté et la tranquillité publiques. Le corps de la maréchaussée, qui, aux termes de l'ordonnance générale de 1778, comprenait un effectif d'à-peu-prês 3,800 hommes , tant officiers que soldats , sí divisait en compagnies ; il y en avait une par généralité. Chaque compagnie se subdivisait en brigades réparties dans les différents districts de la circonscription. Pour les détails du service de la maréchaussée, on peut se reporter à l'ordonnance déjà citée de 1778 ; on y trouvera plus d'une analogie avec les règlements actuels de la gendarmerie. règlements généraux concernant les livres ou écrits prohibés et les ouvrages périodiques.

La juridiction des bureaux des finances, en matière de voirie, passa au dix-huitième siècle, successivement et presque en entier aux mains des intendants ; nous y reviendrons tout à Theure. Le concours de ces fonctionnaires était obligatoire pour les travaux d'entretien et les reconstructions des édifices, appartenant soit à des communautés, soit à des pays d'états, soit même à des particuliers, mais consa crés néanmoins à Tusage du public. Ils prononçaient sur les contestations qui s'élevaient entre les commu nautés et les entrepreneurs , au sujet de Tadjudication ou de la réception des travaux , et connaissaient également des demandes en dommages-intérêts formées contre les communautés à raison des ouvrages d'utilité publique par elles exécutés. La tutelle des communautés d'habitants appar tenait aux intendants à titre de commissaires et délégués du roi qui , depuis le grand mouvement du XIIe siècle , en était toujours considéré comme le protecteur spécial.

Il n'y avait toutefois pas d'uniformité dans Tétendue , ni même dans la nature de leurs pouvoirs , qui variaient sinon par localité , du moins presque avec chaque province. Sans entrer dans des détails su perflus , nous rappellerons seulement les principales dispositions de Tédit d'avril 1683, applicable aux villes et bourgs fermés de la plupart des généralités d'élections. L'état des dépenses communales , y compris Tentretien des routes , des rues et des murs , devait être arrêté , suivant leur montant , soit par ('intendant, soit par le conseil du roi. En cas d'insuffisance des revenus patrimoniaux, il y était pourvu par une imposilion additionnelle aux tailles , ou par une taxe sur les denrées ; les délibérations prises à cet effet étaient trans mises , avec Tavis de l'intendant , au conseil qui sta tuait.

Aucune aliénation , aucun emprunt ne pouvait avoir lieu que dans les cas d'épidémie , de logement ou d'ustensile à fournir aux gens de guerre, de réédifica tions des nefs des églises tombées par vétusté ou in cendiées , et sous réserve des mêmes approbations que celles exigées pour les budgets. L'autorisalion de l'in tendant était également nécessaire pour toute assem blée extraordinaire des habitants , toute députation , tout procès à introduire par une communauté devant les tribunaux. Sous le ministère de Colbert , des arrêts du conseil conférèrent aux commissaires départis, la vérification des dettes communales ainsi que leur liquidation. Cette attribution spéciale avait cessé au dixhuitième siècle , mais s'ils n'élaient plus juges de la légitimité des dettes dont s'agit , le recours à ces magistrats demeurait cependant indispensable tant pour la faculté de traduire les communautés en justice ré glée, que pour mettre à exécution les jugements rendus contre elles.

C'étaient eux aussi qui ordonnaient, par la voie du rejet , la répartition d'une dette commune sur la généralité des habitants d'une localité. L'administration -des villes de 4,500 âmes et au dessus se trouvait en dernier lieu placée sous l'empire d'un édit du mois d'août 1764 ; cet édit avait établi des règles analogues à celles que nous venons d'indiquer. Les réparations , autres que d'entretien , les nouvelles constructions, les acquisitions , les gratifications mê mes , ainsi que les demandes d'établissement d'octroi devaient être autorisées par le roi, sur la délibération d'une assemblée des notables du lieu et Tavis de l'in tendant de la province. Quant aux paroisses rurales , bien que leur consti tution intérieure conservât Tempreinte féodale, elles étaient, pour la gestion de leurs affaires locales, telles qu'emploi des deniers communs , travaux et réparations effectués à l'aide de corvées communales • sous la dépendance de l'autorité supérieure (I).

Dans les pays d'imposition , les pouvoirs des inten dants , en ce qui concernait Tadministralion communale , étaient généralement plus étendus encore que dans les pays d'élection. Pour terminer ici, et sous les réserves que nous avons déjà exprimées relativement aux finances et aux travaux publics , cette rapide analyse des attributions (1) Quoi qu'il ne puisse s'établir dans le royaume , dit Guyot (Répertoire de Jurisprudence) , aucune communanté sans lettres patentes, cependant les habitants de chaque ville, bourg ou paroisse forment entre eux une communauté , quand même ils n'au raient pas une charte de commune; l'objet de cette communauté consiste seulement à pouvoir s'assembler pour délibérer de leurs affaires communes et à avoir un lieu destiné à cet effet ; à nommer des maires et échevins, consuls et syndics ou autres officiers, selon l'usage du lieu , pour administrer les affaires communes ; des as séeurs et collecteurs pour l'assiette et recouvrement de la taille ; des messiers et autres préposés pour la garde des moissons , des vignes et autres fruits.

Le même auteur indique que les dispositions de ledit de 1683, ainsi que celles relatives aux autorisations de plaider, étaient applicables à toutes les paroisses. Aucun emprunt ne pouvait être consommé qu'après une délibération des notables, l'avis favorable de l'intendant et des lettres-patentes. Dans l'ordre de choses qui existait avant 1789, dit M. Pardessus, les com munautés d'habitants n'étaient point représentées par des manda taires, tels que sont les membres du conseil municipal. Lorsqu'il était nécessaire de délibérer sur les intérêts collectifs , tous étaient appelés à une assemblée que le maire ou le syndic de la communauté faisait annoncer au prône de la messe paroissiale, et dont les délibérations étaient généralement reçues par un tabel lion. (Rapport à la Chambre des députés du 13 avril 1821 sur le projet de loi relatif à Torganisation municipale.) d'un intendant au dix-huitième siècle , il convient de dire que dans les matières contentieuses , il exerçait seul , sans tribunal , ni rapporteurs , ni conseillers , ni partie publique (1); que comme les juges ordinaires , il connaissait exclusivement des contestations qui naissaient de Texécution des décisions par lui rendues; qu'enfin ('appel de ces décisions devait être porté de vant le seul conseil du roi , sauf sur le fait des tailles , où la cour des aides était compétente.

II. — Des fonctions si importantes et si diverses qui , dans presque toutes les questions , revêtaient le double caractère administratif et judiciaire, surpas saient les forces d'un seul homme. « Quel nouveau Briarée , observait avec raison le marquis de Mirabeau dans son mémoire sur les états provinciaux , peut se flatter d'embrasser tous les objets compris dans ces détails , en réunir le soin , en diriger les rapports et en vivifier l'ensemble , je ne dis pas relativement à la prospérité publique , mais même relativement à la nécessité? Les mieux intentionnés succombent sous le faix , ne peuvent voir la moitié du bien qu'ils pourraient faire et ne peuvent faire la moitié de celui qu'ils voient. » Emporté par le tourbillon des affaires , obligé , pour imprimer à tous les rouages de l'administration le mouvement indispensable à leur action , de passer sans cesse d'une occupation à une autre d'un genre complètement distinct , l'intendant ne pouvait entrer par lui-même dans Texamen des questions qui lui étaient soumises.

Cette élude de tous les délails si utile, (1) II n'y avait d'exception qu'en Franche-Comté où l'édlt d'octobre 1771, portant création du bureau des finances de Besançon, attribua à ce bureau la juridiction contentieuse , conjointement avec l'intendant. si nécessaire , il fallait qu'il la remît à des auxiliaires chargés pour lui d'instruire, de préparer les déci sions; c'était la mission des subdélégués, établis dans les diverses élections de chaque généralité. Le droit de nommer des subdélégués avait été re connu à l'intendant, dès 1642 , par un des derniers règlements émanés de Richelieu.

En 1704, le gouver nement voulut donner à ces agents, dont l'emploi s'était promptement généralisé, le caractère de fonctionnaires publics, et Tédit du mois d'avril, qui érigea leurs com missions en titre d'offices, détermina, en même temps, ainsi qu'il suit, leurs attributions : « recevront chacun dans leur déparlement les requêtes adressées aux intendants et commissaires départis , les leur enverront avec les éclaircissements et instructions et avec leur avis , et , dans les cas qui le requerront , dresse ront leurs procès-verbaux qu'ils enverront avec leur avis ; recevront pareillement tous les ordres qui leur seront adressés par lesdits sieurs commissaires Dour choses concernant notre service, les enverront . & maires , échevins , consuls ou syndics des communautés , et tiendront la main à leur exécution , assiste ront lesdits commissaires dans les départements des tailles et autres impositions , et s'instruiront , le plus exactement que faire se pourra , de l'état de chacune des paroisses de leur département et de toutes les affaires qui les concernent , pour en rendre compte. » La mesure prise en 1704 Tavait été sans vue d'en semble , dans un but exclusivement fiscal (1); elle (1) Suivant Forbonnais (Recherches sur les finances de France , t. II, p. 143), la vente des offices de subdélégués dans les pro vinces, avec exemption de tailles, etc., produisit au trésor 2 millions net. fut révoquée par Tédit d'août 1715, qui supprima également les charges de greffiers des subdélégations instituées dans les mêmes circonstances.

Dès lors et jusqu'en 1789 les intendants exercèrent le droit, dont ils étaient en possession avant 1704, « de subdéléguer dans les principales villes et lieux de leurs départements tels sujets capables et d'une réputation entière » qu'il leur conviendrait de choisir. Pris généralement parmi les chefs ou les membres des juridictions locales, ces mandataires ne recevaient que peu ou point de traitement ; sans qualité pour signer des ordonnances, sauf les rares affaires dont le jugement en première instance leur était spécialement renvoyé , ils n'avaient que des pouvoirs d'instruction et de transmission. Jamais ils ne se trouvaient en rapport avec le ministre, même en l'absence de l'intendant qui , dans quelque lieu qu'il fût , retenait toujours à lui seul la correspon dance. Il en résultait que , sans hiérarchie , sans es poir d'avancer ni d'acquérir jamais aucun mérite direct auprès du gouvernement , les subdélégués ne dé ployaient que peu de zèle à combattre les abus, et sou vent même faisaient tourner au profit de leurs pas sions particulières l'autorité dont ils étaient investis, et qu'augmentaient singulièrement, ainsi que nous le verrons plus loin , Tinsouciance et les fréquentes mu tations du chef.

Aussi leur administration n'était-elle pas moins l'objet des attaques des publicistes et des doléances des cours souveraines (I), que celle de l'intendant (1) Ce sont , disait la cour des aides de Provence dans ses remontrances de 1757, gens dont l'inutilité, l'impéritie et l'inexac titude se manifestent à chaque pas. Voir dans le même sens les remontrances de la cour des aides du 6 mai 1775, p. 657. lui-même, qui, suivant Necker (1), paraissait bien plus un vice-roi , qu'un lien entre le monarque et ses sujets. Dans les généralités d'élections , en effet , l'autorité du commissaire départi était sans limites ; il ne re connaissait d'autre frein que sa conscience ; la sup pression des assemblées provinciales lui avait enlevé tout contradicteur légitime ; car on ne pouvait considérer comme tels les parlements, dont Tintervention , bornée aux scandales publics et parfois aux intérêts particuliers de ces corps, n'amenait presque toujours , en dernière analyse, qu'un conflit stérile entre l'administration et la magistrature.

En dehors de ce contrôle qui , tout incomplet et irrégulier qu'il était, constituait cependant la grande influence des cours souveraines sur Topinion, nul dans les pays d'élection n'avait droit de porter les plaintes des populations au pied du trône. Nous avons déjà mentionné , en effet , Tinterdiction faite aux communautés d'habitants par les déclarations d'avril 1 683 et d'août 1 687 , de voter Tenvoi d'aucune députation , à moins d'autorisation expresse de l'in tendant. Restait le recours par les voies ordinaires , tel que la loi Tavait organisé, savoir au ministre pour les actes d'administration, au conseil du roi en matière contentieuse. Malheureusement les résultats n'étaient pas toujours ceux que Ton aurait pu et dû désirer. « L'in tendant, disait la cour des aides, dans ses remontrances du 6 mai 1 775 , évite autant qu'il peut de pro noncer en son nom.