Histoire de la régulation des banques en Suisse (1914-1971)

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Histoire de la régulation des banques en Suisse

(1914-1972)

Thibaud Giddey

Introduction

L’illegalisme des biens a été séparé de celui des droits. Partage qui recouvre une opposition de classes, puisque, d’un côté, l’illégalisme qui sera le plus accessible aux classes populaires sera celui des biens — transfert violent des propriétés; que d’un autre la bourgeoisie se réservera, elle, l’illégalisme des droits : la possibilité de tourner ses propres règlements et ses propres lois ; de faire assurer tout un immense secteur de la circulation économique par un jeu qui se déploie dans les marges de la législation — marges prévues par ses silences, ou libérées par une tolérance de fait.

Michel Foucault, Surveiller et punir. Naissance de la prison, Paris : Gallimard, 2008 (1975), p. 103-104.

Je suis heureux de participer à votre comité. Il ne mia pas non plus échappé que les compétences de la Commission des banques ne sont pas très étendues.

Mais nous ne devons pas déplorer cela comme un inconvénient ; grâce à cela, la Commission se préserve de prendre une responsabilité qu’elle ne saurait peut-être pas assumer !.

Max Rohr (1890-1980), conseiller national conservateur argovien, lors de son intronisation à la Commission fédérale des banques, le 1% juin 1955.

Le concept de régulation bancaire fait partie des formules en vogue, qui, depuis 2007-2008, sont employées dans des contextes variés. Dans la sphère médiatique, il n’est plus exclusivement réservé à la rubrique d’actualité économique et financière, mais fait parfois la une de la presse grand public. Dans la sphère politique, il s'invite désormais régulièrement dans de nombreux comités de réflexion et sa thématisation devient presque un phénomène banal. Cette résurgence est essentiellement due à la profonde crise économique et financière, parfois appelée Grande Récession, qui a frappé les pays industrialisés à partir de

1 AFB, E 6520(A), 1000/1059, vol. 10, 66*, PV CFB, 01.06.1955, p. 58. Sauf indications contraires, les citations sont traduites de l’allemand par l’auteur.

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2008. Le rôle de détonateur et de contagion des intermédiaires financiers dans la propagation des mécanismes récessionnistes a également suscité un regain d'intérêt dans la recherche académique. La plus large diffusion des études portant sur la régulation bancaire doit beaucoup aux conséquences sociales plus immédiates que les citoyens des pays affectés par la crise ont subies : une faillite bancaire provoque une intervention gouvernementale de sauvetage, qui, à son tour, engendre une crise des finances publiques dont les contribuables font les frais, en dernier ressort. Divers économistes ont donc cherché, au-delà du diagnostic immédiat, à comprendre les origines de cette grave crise, ce qui les a parfois conduits à remettre en question un certain nombre de dogmes — dérégulation, discipline de marché autocorrective — qu’ils avaient jusqu'alors promus.

Ce mouvement général a également provoqué la mobilisation d’historiens. Le recours à l’histoire devient alors souvent un outil pour porter un jugement sur l'actualité : il s’agit par exemple de savoir si la crise de 2008 atteint le degré de gravité de celle des années 1930 ou si elle n’était pas prévisible à la lumière des antécédents historiques. Depuis une dizaine d’années, la thématique de la surveillance bancaire et de son rôle dans le déclenchement ou la résolution d’une crise financière a ainsi fait l’objet de nouvelles études historiques.

Le présent ouvrage s'inscrit, jusqu’à un certain point, dans ce nouvel élan de recherche. Certes, il ne s’agit pas de décortiquer les rouages de la récente crise financière, ni même de souligner les carences des systèmes de contrôle contemporains. Le lecteur qui cherche à trouver ici des réponses permettant de guider les décideurs politiques et dirigeants économiques actuels sera sans doute tout autant déçu : notre propos ne cherche pas à tirer les leçons du passé, l’histoire retracée ici n’a pas de visée pédagogique?. En revanche, ce travail tente de remonter aux sources des configurations institutionnelles, politiques et économiques qui caractérisent le régime de surveillance bancaire dont les autorités actuelles ont hérité. Comprendre le contexte de mise en place, puis de développement, du cadre réglementaire en vigueur aujourd’hui permet de mieux appréhender ses lacunes et ses incohérences. En ce sens, ce travail pourrait apporter un éclairage, au moins indirect, sur les racines de la crise post-2008.

2 Contrairement à d’autres travaux historiques qui s'adressent plus directement aux régulateurs d’aujourd’hui. Voir par exemple: Stefano Battilossi, Jaime Reis (éd.), State and Financial System in Europe and the USA. Historical Perspectives on Regulation and Supervision in the Nineteenth and Twentieth Centuries, Burlington : Ashgate, 2010, p. 2. Voir également: Eugene N. White (éd.), Crashes and Panics : the Lessons from History, New York : New York University, Leonard N. Stern School of Business, 1990 ; Eugene N. White, « Lessons from the History of Bank Examination and Supervision in the United States 1863-2008 », in Alfredo Gigliobianco, Gianni Toniolo (éd.), Financial Market Regulation in the Wake of Financial Crises: The Historical Experience, Roma: Banca d’Italia Eurosistema, 2009, p. 15-43.

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INTÉRÊT DU SUJET ET HYPOTHÈSES DE RECHERCHE

Les banques jouent un rôle crucial dans la vie économique des sociétés capitalistes modernes. En tant qu’intermédiaires incontournables, elles fournissent des services financiers à de nombreuses entreprises et collectivités publiques et font partie du quotidien de la plupart des citoyens, qui utilisent des comptes pour recevoir leurs salaires, payer leurs factures et placer leur épargne. En ce sens, le bon fonctionnement et la stabilité du système bancaire sont devenus des préoccupations de premier plan pour les pouvoirs publics. Cette attention accrue provient non seulement de la place centrale qu’occupent les banques dans le système économique, mais aussi de leur grande fragilité et des lourdes conséquences qu’une faillite bancaire entraîne. Il ne s’agit pas là d’un phénomène récent; le statut particulier des entreprises bancaires dans les systèmes économiques capitalistes est bien connu, au moins depuis la profonde crise financière des années 1930. Le gouvernement fédéral suisse, dans le message accompagnant son projet de loi sur les banques de 1934, exprime sans équivoque la responsabilité spécifique de ce secteur:

Le fait prépondérant qui caractérise l’économie moderne est peut-être moins le phénomène de la concentration des richesses que l’accumulation d’une puissance économique considérable entre les mains d’un petit nombre de personnes qui n’en sont point propriétaires, mais seulement dépositaires et dont le rôle est de placer les capitaux qu’elles ont mission d’administrer. Le pouvoir des détenteurs du commerce de l'argent qui dispensent le crédit est incontestablement une des grandes puissances modernes. Dans ces conditions, l’activité bancaire est devenue une sorte de fonction publique.

Pour les gouvernements et les législateurs, assurer un système de crédit solide et efficace devient un enjeu de taille. Savoir comment cet objectif général est poursuivi constitue une des questions que ce travail aborde.

Outre les raisons qui font de l’industrie bancaire en général un secteur particulièrement sensible pour les autorités publiques, l’étude du cas suisse se révèle digne d’un intérêt singulier. Ce n’est un secret pour personne, la Suisse accueille aujourd’hui une des principales places financières du monde. En 2017, les services financiers et d’assurance contribuent à la création de valeur à hauteur de 9.1% du PIB, contre par exemple 7.2% au Royaume-Uni ou 3.9 % en Allemagne; ils emploient 213 400 personnes, soit 5.6 % de l’emploi total en Suisse, et fournissent aux pouvoirs publics des rentrées fiscales correspondant en 2014 à 8.9 % de l’ensemble des recettes“. Les intermédiaires financiers helvétiques sont en particulier performants dans le domaine de la gestion de fortune

3 «Message du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale concernant le projet de loi sur les banques et les caisses d’épargne, (du 2 février 1934) », Feuille fédérale, 1, 1934, p. 172.

4 Département fédéral des finances, Place financière suisse. Chiffres-clés octobre 2017, Berne: Secrétariat d’État aux questions financières internationales SFI, octobre 2017.

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internationale : en 2014, la Suisse y occupe toujours la position de leader mondial, avec une part de marché globale de 22 %5. UBS et Credit Suisse, les deux groupes bancaires dominants, qui représentent à eux seuls 47 % des bilans bancaires suisses en 2015, figurent encore en 2017 parmi la liste des 30 banques systémiques dressée par le Conseil de stabilité financière (Financial Stability Board). Ces performances résultent en partie du développement à plus long terme, au cours du xx‘ siècle, d’une place financière dont l’envergure n’est pas proportionnelle à la dimension géographique, démographique ou même commerciale du pays”.

Partant de ce constat, la présente étude vise à comprendre sur quel environnement réglementaire la forte croissance de la place bancaire suisse a reposé. Autrement dit, il s’agit d'analyser l’évolution des conditions-cadres légales dont bénéficient les établissements financiers en Suisse. Plus précisément, c’est le rôle joué par l'État dans la mise en place et l’évolution du régime de régulation bancaire qui est au cœur du questionnement. Dans quelles conditions des législations régissant l’activité des banques sont-elles mises en place ? Au-delà des textes légaux promulgués, ce travail s'interroge aussi sur la façon dont les principes ancrés dans les réglementations sont effectivement mis en ceuvre. En ce sens, la focale adoptée ici se concentre sur la surveillance bancaire (en anglais supervision) plutôt que sur la notion très large de regulation®. En effet, le concept de régulation englobe des phénomènes disparates, qui vont de la simple définition de règles qui affectent les activités privées à des notions beaucoup plus précises comme la détermination, parfois par les acteurs eux-mêmes, des ratios de liquidité ou de solvabilité exigibles des banques. La surveillance bancaire, dans un sens plus restreint, se limite à l’activité de contrôle et d'observation exercée par une institution qui cherche en principe à améliorer la sécurité des déposants en imposant certains mécanismes prudentiels. Autre différence : la régulation concerne en premier lieu la définition des règles dans un sens normatif, tandis que la surveillance est axée sur la mise en application des prescriptions.

5 Soit2 040 milliards de $ d’actifs. Cf. The Deloitte Wealth Magagement Centre Ranking 2015. Capturing value in a shifting environment, Zurich: Deloitte Consulting, 2015.

6 Financial Stability Board, 2077 list of global systemically important banks (G-SIBs), 21 November 2017. Du point de vue de la surveillance nationale, la FINMA, autorité fédérale de surveillance des marchés financiers, considère que la Banque cantonale de Zurich, Raiffeisen Suisse et PostFinance font également partie des groupes financiers qui présentent une importance systémique. Cf. rapport annuel de la FINMA 2015, p. 40.

7 Pour une synthèse sur le développement de la place financière suisse au XX° siècle, voir Malik Mazbouri, Sébastien Guex, Rodrigo Lopez, « Finanzplatz Schweiz», in Patrick Halbeisen, Margrit Müller, Béatrice Veyrassat (éd.), Wirtschafisgeschichte der Schweiz im 20. Jahrhundert, Basel: Schwabe, 2012, p. 467-518.

8 Par commodité de langage, nous emploierons parfois le termes de surveillance et régulation comme synonymes. Par extension, les vocables superviseur et régulateur désigneront aussi indifféremment les membres des autorités de surveillance bancaire. Pour un récapitulatif récent et international sur la thématique, voir Catherine R. Schenk, Emmanuel Mourlon- Druol, « Bank Regulation and Supervision», in Youssef Cassis, Richard S. Grossman, Catherine R. Schenk (éd.), The Oxford Handbook of Banking and Financial History, Oxford : Oxford University Press, 2016, p. 395-419.

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Le cadre chronologique n’est pas anodin non plus. L'analyse débute dans les années 1914-1916, lorsqu’un premier projet de loi bancaire fédérale prend forme en Suisse, mais n’aboutit pas. Après avoir parcouru les stratégies d’autorégulation pendant les années 1920, l'étude se concentre sur les années 1930, lorsque la loi fédérale sur les banques voit le jour dans le sillage d’une profonde crise bancaire. Les activités de surveillance bancaire de la Confédération sont observées jusqu’au début des années 1970, quand intervient la première révision du cadre légal. Autrement dit, la période 1930-1970 est au cœur de ce travail. Or, dans la littérature internationale sur la régulation bancaire, cette phase historique est régulièrement présentée comme la période de mise en place de régimes de «répression financière» (financial repression)’. Dans cette perspective, la période de l’après-guerre, qui s’étend de 1945 aux années 1970, serait caractérisée par l’établissement, à partir d’institutions souvent instaurées dans les années 1930, d’un ensemble de contraintes sur les intermédiaires financiers visant à reconstruire les économies affectées par la guerre. Il s’agit de mesures telles que le plafonnement des crédits, le contrôle des taux d’intérét et le financement du déficit public par la banque centrale, avec une domination des banques publiques ou semi-publiques!°. Les distorsions du marché et l'allocation inefficace des ressources rendraient, selon les partisans de la dérégulation, les régimes de répression financière particulièrement «nocifs», en empêchant les banques d’« exploiter leur plein potentiel »!1.

L’un des axes principaux de cette étude consiste donc dans la confrontation entre le cas d'étude de la Suisse d’une part et d’autre part l'interprétation globale de l’évolution de la régulation bancaire entre les années 1930 et les années 1970, considérée en tant que période d’oppression étatique contre le développement naturel des banques. Mais avant d’aller plus loin dans la mise en regard entre le cas helvétique et cette interprétation globale, décrivons d’abord, en deux mots, la configuration suisse. En novembre 1934, dans des circonstances que nous étudierons attentivement, le Parlement fédéral adopte une loi sur les banques qui instaure certaines dispositions : les banques doivent être contrôlées annuellement par une société fiduciaire, respecter des ratios de liquidité et de fonds

9 Voir par exemple Stefano Battilossi, « The Second Reversal : The ebb and flow of financial repression in Western Europe, 1950-91», Paper presented at: The Sixth Conference of the European Historical Economics Society (EHES), Istanbul, September 9-10, 2005, 2005; Battilossi, Reis (éd.), op. cit., 2010 ; Donato Masciandaro, Marc Quintyn, « The Evolution of Financial Supervision: the Continuing Search for the Holy Grail», in Morten Balling, Ernest Gnan (éd.), so years of Money and Finance ` Lessons and Challenges, Vienna: Larcier, 2013, p. 263-318. Sur le cas anglais: John D. Turner, Banking in Crisis: the Rise and Fall of British Banking Stability, 1800 to the Present, Cambridge : Cambridge University Press, 2014, p. 182-203.

10 D'expression « financial repression » est théorisée pour la première fois par les économistes américains McKinnon et Shaw en 1973. Ronald Ian McKinnon, Money and capital in economic development, Washington D.C: The Brookings Institution, 1973; Edward S. Shaw, Financial deepening in economic development, New York: Oxford Univ. Press, 1973.

11 Cf. Masciandaro, Quintyn, art. cit., 2013.

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propres, mais elles bénéficient aussi de mesures d’assainissement particulières. Une nouvelle instance est créée à cette occasion pour mettre en application cette nouvelle régulation : la Commission fédérale des banques. Ces deux objets — la loi bancaire et l'autorité chargée de sa mise en exécution — sont au cœur de la présente étude. Une fois ces éléments mis en place, la question est la suivante : le type de contrôle établi en 1934 et l’activité de surveillance de la Commission fédérale des banques exercée jusque dans les années 1970 cadrentils bien avec la théorie de la répression financière ? L'objectif principal de cet ouvrage est donc simple: elle cherche à comprendre comment le régime de surveillance bancaire en Suisse s’est développé en un système de contrôle peu contraignant, au moment même où la tendance internationale serait caractérisée par un filet réglementaire strict et rigide. Ce décalage trouve son origine dans la formulation du cadre légal dans les années 1930, raison pour laquelle la phase d’élaboration de la loi sera observée avec une attention particulière.

Au-delà de cet axe de recherche principal, trois hypothèses complémentaires nourrissent les réflexions de l’analyse qui va suivre. La première est relative à la question des conditions d’émergence d’un régime de surveillance bancaire. Dans la perspective de ce travail, promulguer une loi sur les banques ne constitue pas une opération purement réglementaire et technique, au cours de laquelle une lacune normative est comblée par l’introduction de mesures spécialisées unanimement considérées comme optimales. Il ne s’agit pas de décrire des prescriptions légales dans une perspective strictement juridique. Au contraire, la formalisation d’un contrôle étatique sur les banques par le biais d’une législation représente un enjeu éminemment politique. Pour en mesurer la portée, il faut donc non seulement tourner son attention sur le produit final — le texte juridique adopté — mais surtout analyser le processus de décision, en amont, qui conduit à l'adoption par les législateurs d’une régulation, et examiner, en aval, la façon dont les normes sont appliquées. Ce postulat tient aussi lieu d'avertissement méthodologique. Dans les pages qui suivent, l’on trouvera peu d’approfondissements sur la qualité intrinsèque des normes édictées, sur l'efficacité prouvée — pour autant qu’elle puisse être mesurée — des interventions de la Commission fédérale des banques, ou encore sur la pertinence ou l’inadéquation du niveau de réserve exigé des établissements financiers. En revanche, les négociations qui précèdent les prises de décisions ou les tensions entre acteurs qui en résultent feront l’objet d’un examen minutieux.

Dans ce contexte, l'hypothèse avancée est la suivante. La mise en place ou la révision d’un régime de surveillance répond à une logique de cycle de régulation !?. Ce concept analyse les corrélations entre trois phénomènes : l'émergence

12 Sur la notion de regulatory cycle, voir Alfredo Gigliobianco, «Introduction. Regulatory Responses To Financial Crises. In Search of a Pattern », in Alfredo Gigliobianco, Gianni Toniolo (éd.), Financial Market Regulation in the Wake of Financial Crises: The Historical Experience, Roma: Banca d’Italia Eurosistema, 2009, p. 9-12. Voir aussi, Hubert Bonin, Jean-Marc Figuet (éd.), Crises et régulation bancaires. Les cheminements de l'instabilité et de la stabilité bancaires, Genève : Librairie Droz, 2016.

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d’une crise bancaire ou d’une innovation financière, l’inscription dans lagenda politique et médiatique, puis l’adoption de normes réglementaires répondant aux problématiques soulevées. L'équilibre nouveau créé par la réforme du cadre réglementaire est amené à se rompre lors de la prochaine crise ou innovation financière, qui initie ainsi un prochain cycle. Cette logique d’explication de la régulation bancaire fonctionne effectivement dans de nombreuses situations, mais elle est à notre avis insuffisante pour bien appréhender le phénomène. Elle suppose en effet une certaine concordance entre le problème détecté au moment de l’éruption de la crise et les réponses apportées dans la réaction législative finale. Or, cette adéquation de vues n’est pas toujours donnée.

Pour aller au-delà de cette interprétation fonctionnaliste, il faut interroger le processus de décision qui conduit à l’adoption ou l’échec d’un projet de régulation. Cette opération constitue en effet une cristallisation des rapports de force socio-politiques. Les confrontations ont lieu d’une part entre différents acteurs institutionnellement distincts, par exemple entre les pouvoirs publics, les banquiers centraux, les superviseurs bancaires et les groupes d’intérêts représentant les banques. L’analyse génétique d’un projet de réglementation est aussi l’occasion d’appréhender, d’autre part, les conflits internes au sein de l’industrie qui fait l’objet de la régulation. Définir les règles du jeu communes devient alors une question centrale ; l'accouchement d’une législation, puis ses éventuelles révisions, constituent de potentielles sources d’antagonismes internes au monde bancaire, que les associations d’intérêts doivent surmonter pour fédérer leurs membres. La question de recherche résumant cette problématique peut être formulée de la manière suivante: dans quelles conditions et sous l'influence de quel rapport de forces sociopolitiques, un régime de surveillance bancaire est-il mis en place ?

Une fois la législation bancaire adoptée, la focale se déplace vers la mise en application de cette régulation et plus précisément vers l’autorité chargée d’assurer le respect des prescriptions légales. En Suisse, l’élaboration du statut légal des banques aboutit en 1934 à l’établissement d’un nouvel organisme, créé de toutes pièces pour l’occasion. La Commission fédérale des banques, devenue depuis 2009 l’autorité de surveillance du marché financier suisse (FINMA), est désignée pour garantir le contrôle des banques. Il convient d’interroger ce choix. Pourquoi ne pas avoir confié ce rôle à une section de la banque centrale ou à un office gouvernemental ? Le second axe de recherche se concentre donc sur cette configuration institutionnelle particulière et ses conséquences sur le type d'activités pratiquées par la Commission fédérale des banques. D’une part, il s’agira de comprendre comment les législateurs aboutissent à cette désignation d’un nouvel organisme. D'autre part, le statut institutionnel, l'autonomie à l'égard du gouvernement et des milieux intéressés, les ressources mises à disposition par l’État constituent des facteurs qui devront être examinés attentivement pour saisir la nature de cette agence de régulation. À cet égard, il faut se garder d’étiqueter les différents acteurs mobilisés de manière trop rigide selon la dichotomie public/privé. Les dirigeants de la Commission fédérale des

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banques ou de la Banque nationale suisse, même s’ils tiennent les rênes d’institutions établies par l’État, ne peuvent pas être catalogués comme d’ardents partisans de la puissance publique. Une grille d’analyse plus fine doit donc être employée pour identifier le statut institutionnel relativement ambigu des acteurs principaux de la régulation bancaire helvétique.

Après avoir mesuré plus précisément les dimensions, les moyens d’intervention et l'indépendance de la Commission fédérale des banques tels qu’ils sont prévus dans la loi et tels qu’ils sont mis en œuvre durant les premières années d'activité, il s'agira de savoir comment le poids de cette institution a évolué à plus long terme. L'autorité de surveillance devient-elle un acteur majeur dans la politique bancaire fédérale, sa capacité d’influence se développe-t-elle ? En outre, il faudra aussi observer comment évoluent les relations entre l’organisme et les entreprises qui sont soumises à son contrôle : la dimension de collaboration avec les administrés prend-elle le pas sur le rapport conflictuel inhérent à toute négociation entre régulateur et régulé? Encore une fois, nous n’entendons pas aborder cette seconde thématique sous langle fonctionnaliste, consistant à comparer les bienfaits de chaque configuration d’agence de régulation bancaire dans le but de déterminer la solution optimale qu'il convient d’adopter; il ne s’agit pas de mesurer les pour et les contre d’une autorité indépendante par rapport à une section d’une banque centrale ou du ministère des Finances 5. L'objectif est plutôt de saisir comment la structure institutionnelle de l’organisme de surveillance a pesé sur ses activités et sa capacité d’intervention. Ces différents aspects de l’étude peuvent donc être synthétisés par la question suivante : dans quelle mesure le choix d'un organisme indépendant et faiblement doté a-t-il influencé le rôle joué par la Commission Jédérale des banques au cours de ses quarante premières années d'existence ?

Dans ce contexte, une attention particulière sera également portée à la volonté des autorités de réformer, de moderniser, ou d’adapter le régime de régulation instauré dans les années 1930. Malgré une relative stabilité du système bancaire et un essor de la place financière suisse, un certain nombre de carences du système de contrôle étatique des banques seront révélées pendant la période examinée (1935-1971). Ce sont parfois les superviseurs eux-mêmes qui détectent des lacunes importantes dans leurs pouvoirs de sanction. Or, pendant une longue période d’environ un quart de siècle, entre 1945 et 1970, les diverses propositions — officielles ou inofficielles — visant à réformer le cadre législatif fédéral régissant la régulation bancaire en Suisse n’aboutissent pas. Cet axe de recherche, en des termes plus généraux, interroge donc les raisons qui

13 Ce type de questionnements sont abordés dans une perspective historique dans les travaux suivants : Richard S. Grossman, « The Emergence of Central Banks and Banking Supervision in Comparative Perspective », in Stefano Battilossi, Jaime Reis (éd.), State and Financial Systems in Europe and the USA. Historical Perspectives on Regulation and Supervision in the Nineteenth and Twentieth Centuries, Burlington: Ashgate, 2010, p. 123-137; Richard S. Grossman, Unsettled Account: the Evolution of Banking in the Industrialized World since 1800, Princeton : Princeton University Press, 2010, p. 162-167.

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permettent de comprendre la grande force d’inertie dont bénéficie le régime légal de régulation en place. Pour le dire autrement, il s’agit d’analyser la préférence inaltérable, ou presque, des banquiers et des superviseurs bancaires pour un statu quo réglementaire, c’est-à-dire leur volonté d’éviter toute révision parlementaire de la loi sur les banques de 1934. Paradoxalement, l’examen des amendements à la législation bancaire qui sont finalement adoptés en 1971, par lequel nous conclurons notre étude du cas suisse, confirme cette tendance. Pour quelles raisons, malgré certaines lacunes, le cadre législatif de 1934 reste-t-il si longtemps en vigueur et pourquoi la révision de 1971 n apporte-t-elle que des changements mineurs ? Telle serait donc notre troisième question de recherche.

APPORTS À L’HISTORIOGRAPHIE

La problématique qui vient d’être esquissée s’inscrit au croisement entre plusieurs approches disciplinaires. Si les travaux d’historiens — et en particulier les études en histoire économique — forment l'essentiel des références sollicitées, le sujet traité est également abordé dans des publications d’économistes, de juristes ou encore de politologues. Il faut aussi distinguer au moins trois champs historiques auxquels ce travail peut contribuer. Tout d’abord, il s’insère évidemment dans l’élan de recherche consacré à l’histoire de la place bancaire suisse. Deuxièmement, cet ouvrage peut représenter un apport aux recherches qui s'intéressent au rôle de l’État fédéral et à ses interactions avec les agents économiques privés. Troisiemement, à l'échelle internationale, elle constitue une étude de cas sur un exemple particulier, la Suisse; pour les historiens qui cherchent à comprendre la grande diversité des configurations nationales de surveillance bancaire avant les efforts de standardisation menés par le Comité de Bâle dès la fin des années 1970, ce travail apporte sans doute un éclairage nouveau. Les lignes qui suivent visent donc à insérer et confronter notre travail, selon ces catégorisations, à la littérature existante.

Disons-le d'emblée, la présente étude, du point de vue thématique, se place principalement dans la continuité d’un ouvrage, qui a jusqu'ici constitué l'unique référence scientifique sur le sujet. Il s’agit de la thèse de doctorat de Hugo Bänziger, soutenue à l’Université de Berne en 1984 sous la direction de Walther Hofer et Paul Risch, et publiée sous deux formes différentes en 1985 et 19864, Cette contribution retrace une histoire bien documentée de l’évolution du contrôle étatique sur les banques en Suisse, depuis les premières

14 Hugo Bänziger, «Vom Sparerschutz zum Gläubigerschutz — die Entstehung des Bankengesetzes im Jahre 1934», in Urs Zulauf (éd.), so ans de surveillance fédérale des banques, Zürich : Schulthess Polygraphischer Verlag, 1985, p. 3-81; Hugo Bänziger, Die Entwicklung der Bankenaufsicht in der Schweiz seit dem 19. Jahrhundert, Bern ; Stuttgart : P. Haupt, 1986. Dans ce travail, nous ferons référence à cette seconde version publiée chez l'éditeur Haupt dans la série Bankwirtschaftliche Forschungen. La version de 1986 est plus complète que le manuscrit de 1984 et l’extrait édité dans la publication jubilaire célébrant le 50° anniversaire de la Commission fédérale des banques.

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réglementations sur les caisses d'épargne au XIX® siècle jusqu’à l'adoption de la loi fédérale en 1934. Ce travail fournit une première mise en perspective du sujet et l’a défriché de manière synthétique. À plusieurs égards, la thèse de Bänziger a signalé des pistes de recherche qui seront développées dans ce travail. Une reprise de la thématique se justifie toutefois pour au moins trois raisons. D’une part, la présente étude apporte un éclairage nouveau sur le sujet en intégrant les renouvellements importants que l’histoire de la place financière suisse a connus pendant les trente ans qui nous séparent de la publication de Bänziger. Nous pensons par exemple aux travaux relevant de la « sociologie financière » menés à l'Université de Lausanne !5, mais aussi aux avancées significatives réalisées par le volume de la Commission indépendante Suisse-Seconde Guerre mondiale portant sur le rôle des banques suisses !5, ou encore à la thèse de Jan Baumann sur les crises bancaires des années 1930 7. D’autre part, le cadre chronologique adopté dans ce travail, dont plus de la moitié des chapitres sont consacrés aux activités concrètes de la Commission fédérale des banques entre 1935 et 1971, insiste sur la mise en application de la surveillance ; chez Bänziger, cet aspect et cette période ne sont traités que sommairement. Troisiemement, la présente étude privilégie une approche qui contraste avec celle de son prédécesseur. En insistant sur les acteurs en présence et en étant particulièrement attentif aux rapports de forces qui influencent les processus de décision, nous entendons dépoussiérer un récit historique par trop descriptif et désincarné chez Bänziger.

Au-delà de la contribution précitée, ce travail s’insère dans le courant historiographique des études sur la place financière suisse. La production historique dans le domaine bancaire a longtemps connu en Suisse de graves déficits '8. Il faut attendre les années 1980 pour que des historiens, et non plus seulement des économistes, juristes ou banquiers, investissent ce champ de recherche. La « disette historiographique » qui caractérise la thématique des banques connaît depuis une trentaine d’années une sorte de rémission !°. Ces

15 Sébastien Guex, La politique monétaire et financière de la Confédération 1900-1920, Lausanne : Payot, 1993; Olivier Longchamp, La politique financière fédérale (1945-1958), Lausanne: Antipodes, 2014; Christophe Farquet, La défense du paradis fiscal suisse avant la Seconde Guerre mondiale : une histoire internationale, Neuchâtel : Alphil, 2016.

16 Marc Perrenoud, et al., La place financière et les banques suisses à l'époque du national-socialisme : les relations des grandes banques avec l'Allemagne (1931-1946), Zurich : Chronos, vol. 13, 2002.

17 Jan Baumann, « Bundesinterventionen in der Bankenkrise 1931-1937. Eine vergleichende Studie am Beispiel der Schweizerischen Volksbank und der Schweizerischen Diskontbank », Doktorarbeit, Philosophische Fakultät, Universität Zürich, 2007.

18 Deux articles proposent un survol de l’historiographie des banques en Suisse: Sébastien Guex, « The Historiography of Swiss Banks from 1970 to Date », in Olivier Feiertag, Ioanna Pepelasis Minoglou (éd.), European Banking Historiography : Past and Present, Athens : Alpha Bank Historical Archives, 2009, p. 211-255; Sébastien Guex, Malik Mazbouri, « L’historiographie des banques et de la place financière suisse, XIX°-XX siècles », in Sandra Bott, et al. (éd.), L'histoire économique en Suisse : une esquisse historiographique, Zurich : Chronos, 2010, p. 203-228.