Dépasser les bornes

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MARC ANTOINE MESSER

COORDONNER LA PLANIFICATION DANS LA MÉTROPOLE FRAGMENTÉE

Table des matières

Préface de Vincent Kaufmann et Jérôme Chenal Introduction

1/ APPROCHE VISUELLE: LES IMAGES DES TERRITOIRES DISJOINTS

LES VALEURS AU CŒUR DE LA QUESTION METROPOLITAINE Les valeurs attribuées au local

Les réformes effectives du pilotage des aires urbaines

LES TENTATIVES DE READEQUATION DES TERRITOIRES Fribourg, projet côté jardin

Ouest lausannois, Malley côté cour

Démocratie locale

Intercommunalité CONCLUSION

ANNEXES Bibliographie Soutiens institutionnels

Crédits

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Préface

En Suisse, comme dans de nombreux pays européens, on assiste à un étalement massif de l'habitat. Ce phénomène est contraire aux principes d'un développement territorial parcimonieux dans son usage du sol, et à ce titre, il pose problème:

Dans sa dimension environnementale, l'étalement urbain entraîne Le mitage du sol et un accroissement de la consommation d'énergies fossiles non renouvelables. habitat individuel périurbain est grand consommateur d’énergie, notamment en termes de prestations de trafic en automobile. De plus, une croissance urbaine diffuse autour des accessibilités routiéres, débouche sur une situation de saturation des réseaux de transport dont les conséquences économiques sont considérables. Dans ses dimensions sociales et économiques, il provoque un accroissement de la ségrégation en termes de catégories sociales et de générations. En Suisse, les ménages qui s'installent dans le périurbain sont généralement des familles des classes moyennes. Cette situation est potentiellement trés dommageable a la cohésion sociale et porte le germe d'une forme de «ghettoisation» sournoise par la mobilité résidentielle. De plus, elle n’est pas neutre en termes d’action publique car elle correspond a la fuite des bons contribuables des centres urbains.

Il est évident que l’étalement urbain et l'usage de l'automobile sont liés à des choix individuels, et en particulier, à l'aspiration à vivre en maison individuelle. L'état de l’art dans le domaine montre que la localisation résidentielle des familles est Le reflet d’arbitrages qui font que, pour toute une série de motifs, l'habitat urbain est peu attractif:

l'attrait de la maison individuelle

Le désir de propriété d’une maison individuelle est profondément ancré dans notre culture, particulièrement parmi Les familles (THALMANN et FAVARGER 2002, PINSON et THOMANN 2002). Outre le fait que la maison individuelle représente le symbole d’une certaine réussite familiale, ses atouts sont nombreux: son caractére confiné par rapport au voisinage, le fait qu’elle permette une appropriation des espaces extérieurs pour développer des activités privatives de toutes sortes (jardinage, bricolage, mécanique, etc.), le fait que son jardin soit un terrain de jeu pour les enfants sont autant d’éléments qui la rendent attrayante (RAYMOND 1966, AVENEL 2001). Dans de nombreux pays dont la France, la réalisation de ce désir passe souvent par l'habitat périurbain, or ces localisations se caractérisent par des accessibilités fondées essentiellement, sinon exclusivement sur l'automobile, et par des aménités généralement lacunaires.

Le marché du logement

Malgré le caractère constitutionnel de l'accès au logement (Article 41, alinéa 1, lettre de la Constitution fédérale, 1999) et les efforts considérables en matiére de politique du logement, il apparait clairement que depuis plus d’une décennie, dans un contexte de «marché tendu», certains secteurs de la population rencontrent des difficultés à se loger en ville, notamment les familles avec enfants (THALMANN et FAVARGER 2002). Cette tendance confirme l'impact de l'urbanisation et de la structure du parc de logements sur la crise de l'habitat (Bassano 1984). En particulier, l'habitat en centre-ville devient inaccessible à de nombreuses familles, qui ont des besoins d'espaces et des moyens financiers souvent incompatibles avec Le marché, tant pour des questions de prix que pour des questions de rareté de l'offre de grands logements.

La fiscalité

Dans la plupart des cantons suisses, il est avantageux pour les bons contribuables d’habiter dans une petite commune périurbaine dont les

PRÉFACE charges sont faibles. À l'inverse, villes-centres et communes suburbaines «pauvres» se caractérisent par des taux d'imposition généralement élevés (THALMANN et FAVARGER 2002). Si cet aspect n'est que rarement la raison principale d’un choix de localisation résidentiel pour une famille, iljoue néanmoins un rôle d'arbitre à ne pas négliger et est à l'origine de la fragilisation financière des villes-centres (Jove 1995). Plus généralement, il alimente des processus de ségrégation sociale: la fuite des familles aisées vers la périphérie des agglomérations accroît l'homogénéité sociale des communes dans un contexte où la péréquation financière entre les communes d’agglomérations reste trés perfectible.

L'image des quartiers populaires

Les quartiers qui restent accessibles financiérement, que ce soit en ville ou dans des communes suburbaines denses, ont souvent une image mitigée liée au profil de Leurs habitants. Malgré les réhabilitations, les quartiers populaires financiérement accessibles, restent bien souvent entachés d’une image sulfureuse alimentée par les grands médias. Dans ce domaine, la réputation scolaire des quartiers est un obstacle important a la résidence: on hésite a mettre ses enfants dans les écoles publiques de communes défavorisées, qui sont précisément celles qui sont accessibles pour les familles modestes (GRAFMEYER et DANSEREAU 1998; KAUFMANN 2001). L'importance du phénomène va croissant avec l'âge des enfants, il devient sensible au cycle d'orientation, central au gymnase / collège. Nombreux sont Les parents qui estiment que faire sa Maturité dans un établissement, moyennement voire mal noté, prétérite la carrière professionnelle future de Leurs enfants. Par rapport à ces aspects, l’avantage des communes périurbaines est évident: ces localisations se caractérisent par une plus grande homogénéité sociale (HuIssoup 1999).

La perception de la densité

Si la densité peut être mesurée de façon objective, elle est ressentie de manière subjective par la population. Emprises au sol, hauteurs, séparation des fonctions sont autant de caractéristiques susceptibles d'influer sur Le vécu de la densité (FOUCHIER 1997). Or, à densité humaine équivalente, l'habitat collectif est souvent considéré comme favorisant la promiscuité la où l'habitat individuel ou semi-individuel est jugé tout à fait acceptable.

Plusieurs recherches récentes indiquent que cette situation s’explique avant tout par les dimensions sociale et sensible de la densité (ITTELSON 1974; GIRAUD 1996; AmPHoux 2001). En effet, la densité est une notion qui se décompose en trois modalités (AmPHoux 2001): spatiale, sociale et sensible. Ces dimensions renvoient chacune à un ensemble de problèmes spécifiques que sont la «polarité», la «mixité» et l’«intensité». Relativement a la dimension sociale, la mixité sociale d’un lieu influe sur la perception de la densité plus que la simple concentration d'habitants (AmPHoux 2001: 48). Relativement à la dimension sensible, la «qualité architecturale des espaces densifiés» ou a l’«adéquation contextuelle» (densité en lien avec la perception du lieu, campagne ou ville, etc.) entre en ligne de compte. Le vécu de la densité passe ainsi a la fois par des logiques autres que la perception plus immédiate influencée par le bati.

Les nuisances subies en milieu urbain

La question des nuisances subies parait étre un des éléments essentiels pour comprendre les arbitrages qui amènent les familles à aller chercher des environnements plus calmes et plus sûrs hors de la ville (KAUFMANN 2001; DuBols-TAINE et CHALAS 1997). En effet, les tissus de villes-centres et de communes suburbaines sont souvent malmenés par Les coupures urbaines induites par Les grands axes routiers, synonymes de dangers pour Les enfants et de limitation de leur indépendance spatiale (HÉRAN 2000). Les volumes de trafic urbain, le bruit et la pollution qu'ils occasionnent, sont des facteurs importants de gènes qui nuisent à la qualité de vie. Ces nuisances contribuent à rendre l'habitat périurbain attrayant.

PRÉFACE l'accessibilité automobile

La multiplication des sphéres d’activités associée a leur éclatement spatial fait que la mobilité devient un enjeu central de la vie familiale: de sa stratégie de localisation résidentielle, puis de la maniére dont on programme la mobilité et de l’ingéniosité des enchainements retenus vont souvent dépendre la qualité de vie (ASCHER 1998; Froup 2000 et Jurczyk 1998). Or, l'automobile est de loin le mode de transport permettant la plus grande flexibilité dans le temps et l'espace, c'est de facto sur ce moyen de transport que repose largement la stratégie de mobilité des familles (FLAMM 2004). La très bonne accessibilité automobile isochrone a partir des localisations résidentielles périurbaines est aussi un facteur contribuant a rendre ces localisations attrayantes. Elle permet en particulier aux familles d’étre en ville sans résider, et donc d’avoir accés facilement aux aménités urbaines procurées par les grands centres urbains (notamment en matiére d’équipements culturels et sociaux).

De ce constat très dur et de la difficulté de trouver Les Leviers pour un changement, la Suisse s'est progressivement dotée depuis les années 1980 d'un arsenal législatif de plus en plus contraignant visant à contenir Le mitage du territoire et l'étalement urbain et ainsi protéger le sol, ressources de plus en plus rares, en promouvant une politique de densification. Après la loi sur l'aménagement du territoire de 1979, qui impose aux cantons la réalisation de Plans directeurs, plusieurs dispositifs sont en effet venus renforcer Le dispositif: une loi sur la limitation des résidences secondaires, une loi visant à limiter Les réserves foncières constructibles ou la politique fédérale relative aux projets d'agglomérations pour ne citer que les principales. Toutes ont un objectif commun: il s’agit de valoriser la densification des zones urbanisées existantes.

Mais une telle ambition implique une coordination poussée entre Les différents niveaux institutionnels, et tout particulièrement entre Les communes, compte tenu de l'autonomie politique dont elles disposent en Suisse en matière d'affectation du sol. De plus, les terrains propices à la densification aujourd'hui, dans les zones déjà largement urbanisées, ne se situent que très rarement sur une seule et unique commune.

C'est ce que Le travail de Marc Antoine Messer s'attache à faire. L'auteur cherche à analyser la nécessaire coordination entre les communes dans la mise en œuvre de la ville dense. À partir de projets intercommunaux de développement territorial au sein d'agglomérations urbaines en Suisse, son travail montre en particulier que les dispositifs de gouvernance imaginés pour faciliter la coordination intercommunale en matière d'urbanisme ne permettent que très partiellement de faciliter la prise de décision.

Ce livre s'attache ainsi à résoudre deux énigmes. La première est celle de la quadrature du cercle qui se manifeste sous l'idée que les territoires fonctionnels et institutionnels devraient se superposer pour plus d'efficacité. Or si cette vision est largement répandue dans les disciplines de la géographie et des sciences politiques, elle reste cependant à reprendre et à comprendre. La superposition en poupées russes des territoires et de Leur forme de pouvoir est une vision datée et spatialisée du fonctionnement des sociétés, et les indicateurs de performance manquent pour étayer ce dispositif. L'ouvrage de Marc Antoine Messer nous oblige à questionner cette problématique et nous donne des pistes pour comprendre pourquoi, et surtout comment, cette superposition des territoires, des formes de gouvernance et de la société qui y vit, pourrait former un tout homogène. La seconde énigme est celle de la composition ou de la recomposition du pouvoir communal sous la contrainte des projets intercommunaux. La discussion, la négociation entre deux communes, entre deux entités décisionnelles autonomes, laisse forcément des traces, demande des ajustements et des redéfinitions des règles du jeu au quotidien. L'auteur, une fois de plus, nous éclaire par Le détail, nous permet une compréhension fine des enjeux et des forces en présence pour montrer finalement comment les projets intercommunaux reconfigurent le pouvoir communal. La question est ainsi de savoir si ces nombreux projets, guidés par la politique fédérale des agglomérations, sont de puissants leviers de destruction progressive de l'autonomie communale ou si au contraire, ils renforcent ce niveau décisionnel.

Vincent Kaufmann et Jérôme Chenal