À la défense d'un idéal contesté

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Le mérite et la CFP du Canada de 1908 à 2008

Ala défense e 1, d'un / idéal contesté

Luc JUILLET & KEN RASMUSSEN

Chapitre 1 Les origines de la Commission de la fonction

publique: 1867-1918 ei n A E 20 Chapitre 2

La création d’un système axé sur le mérite : 1918-1944 ww. 53 Chapitre 3

Gordon, Heeney et Glassco : 1945-1967... 84 Chapitre 4

Loffensive de la gestion contre la

Commission de la fonction publique : 1967-1979... 110 Chapitre 5

A la défense de la neutralité politique : 1979-2006 wo... 141 Chapitre 6

Chapitre 7

Repositionner la CFP — Le principe du mérite comme élément essentiel de son mandat : 1993-2003... 206 CONG OM sities tdi deities E a tie tele ts 253

REMERCIEMENTS

Lorsqu'on nous a présenté pour la première fois l’idée d'écrire Phistoire de la Commission de la fonction publique à l’occasion de son centenaire, notre enthousiasme était empreint de quelques doutes. De nos jours, l’histoire administrative n’est pas très populaire auprès des universitaires de l'administration publique, mais, dans ce cas, l'ouvrage serait nécessairement perçu comme une suite à Histoire d'une institution — La Commission de la fonction publique du Canada, 1908- 1967, une étude pionnière publiée par le professeur Ted Hodgetts et ses collègues en 1967. Comme la publication de ce livre est un peu un point tournant dans le domaine de l’administration publique au Canada, il fallait éviter d’aller dans le même sens et veiller à ce que le nouvel ouvrage soit différent par essence; il s'agissait là d’une question de modestie et de bon sens. En outre, la rédaction d’une étude sérieuse de niveau universitaire sur une institution qui célébrait son anniversaire semblait une entreprise tout particulièrement périlleuse, une entreprise destinée à décevoir beaucoup de ceux et celles qui aiment l'institution et font partie de son histoire.

Finalement, nous avons entrepris le projet parce que la Commission de la fonction publique est une institution unique en son genre, une institution dont l’histoire est intimement liée à l’évolution du principe fondamental de l'administration publique canadienne, à savoir le mérite. Au fil des ans, et encore aujourd’hui, alors que nous veillons à assurer une gestion compétente et efficace des ressources publiques, que nous nous efforçons d’offrir à tous les mêmes occasions d’emploi dans vii viii A la défense d’un idéal contesté la fonction publique et que nous nous assurons d’éviter le favoritisme politique tout en faisant en sorte que la fonction publique ait la capacité de s’adapter aux représentants élus, le principe du mérite reste au coeur de nos débats sur lavenir de la fonction publique. En fait, le principe du mérite, et par le fait même l'institution chargée de le protéger et d’en faire une réalité opérationnelle, joue pour beaucoup dans la façon dont nous concevons le rôle et la position constitutionnelle de la fonction publique dans notre démocratie depuis le début du XX“ siècle. Pour cette raison, il nous est apparu évident qu'un regard sur l’histoire de la Commission de la fonction publique et l’évolution de son rôle dans la protection du mérite pourrait également permettre de mieux comprendre comment le Canada a relevé certains des grands défis que suppose le fait d’assurer l'efficacité de l'administration publique tout en réalisant les objectifs plus vastes de notre gouvernement démocratique. Nous espérons que le lectorat estimera l’ouvrage utile à cet égard.

Tout au long du projet, beaucoup de personnes se sont méritées notre profonde gratitude. Nous tenons à remercier la direction de l’Institut d'administration publique du Canada et celle de la Commission de la fonction publique pour la confiance qu elles nous ont témoignée en nous confiant un tel projet. La présidente de la Commission, madame Maria Barrados, nous a soutenu du début à la fin tout en s’assurant de toujours respecter notre indépendance pendant que nous travaillions à l’analyse présentée dans le livre. En fait, la Commission a respecté rigoureusement notre liberté universitaire et nous a prété généreusement son soutien, nous prodiguant une aide inestimable pour la consultation de gens et de documents. C’est pourquoi nous exprimons toute notre gratitude à madame Barrados ainsi qu'à messieurs Bernard Miquelon et Robert Desperrier. Nous remercions tous ceux qui ont lu le manuscrit, en tout ou en partie, et ont formulé des suggestions et des commentaires utiles, tout particulièrement messieurs Gilles Paquet et James lain Gow et mesdames Maria Barrados et Marie Tremblay. En outre, nous avons également pu compter sur la générosité de beaucoup de personnes, dont les anciens présidents de la Commission, qui ont accepté de répondre à nos questions.

Remerciements ix

Nombreuses sont les personnes qui nous ont aidé dans nos recherches et dans notre travail de rédaction. En plus de nous offrir une aide trés appréciée en organisant et en réalisant beaucoup d’entrevues, monsieur Alick Andrews nous a fait profiter de l'expérience et de la sagesse qu il a acquises dans le travail qu’il effectue de longue date pour la gestion des ressources humaines a la fonction publique. Messieurs Aaron Hamilton, Travis McLellan, Michael Perry et Marc Gervais ont fait des recherches sur différentes parties du manuscrit. Madame Louise Normand a joué un rôle de premier plan en menant le manuscrit à terme, faisant preuve d’un professionnalisme sans faille tout au long du projet. Madame Patricia Balfour a fait un excellent travail de révision, nous aidant non seulement à améliorer notre plume, mais aussi à clarifier notre pensée. Nous la remercions de son expertise et de son aide. Nous sommes également très reconnaissants envers le personnel du Service de Québec du Bureau de la traduction de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada pour l'excellente traduction qu'il nous a livrée. Enfin, l’équipe des Presses de l’Université d Ottawa mérite un remerciement tout spécial pour avoir produit l’ouvrage en un temps record, avec une efficacité exceptionnelle. À cet égard, nous exprimons notre plus profonde gratitude à monsieur Gilles Paquet, dont le soutien constant nous a été vital pour mener le projet à terme.

Au moment où nous entreprenions nos recherches, nous nous sommes tous les deux vu confier des postes de direction au sein des nouvelles écoles de politique publique de nos universités respectives. Ces nominations représentaient une chance considérable, mais faisaient en sorte qu’il était beaucoup plus difficile de trouver le temps nécessaire à la recherche et à la rédaction. Si nous avons finalement pu terminer le projet, c'est grâce au soutien de nos institutions respectives. A la Johnson-Shoyama Graduate School of Public Policy de Université de la Regina, Ken Rasmussen remercie tout spécialement madame Sarina Wowchuk de son soutien. Luc Juillet témoigne pour sa part sa plus profonde reconnaissance à monsieur Robert Asselin et à mesdames France Prud’ Homme et Ginette Robitaille de l’École supérieure d’affaires publiques et internationales de l’Université d'Ottawa. Finalement, il a fallu consacrer beaucoup de soirées et de fins de semaine au projet et, par x À la défense d’un idéal contesté le fait même, sacrifier une partie du temps que nous aurions dû passer en famille. Luc Juillet tient à remercier Sophie, Véronique et Sacha pour leur amour, leur soutien inconditionnel et leur compréhension. Ken Rasmussen aimerait remercier Suzanne, Kaitlin et Jonathan pour leur amour et leur soutien tout au long des ans.

Luc Juillet et Ken Rasmussen

Avant-propos

Le matin de mon arrivée 4 la Commission de la fonction publique, mes collègues mont remis un livre intitulé Histoire d'une institution, écrit par le professeur J.E. Hodgetts et coll. Le livre portait sur les 60 premières années de l’organisation. La Commission mest pas très connue hors de la fonction publique; j'étais donc ravie de lire un ouvrage aussi complet sur l’organisation pour laquelle je commengais tout juste à travailler à titre de présidente. Il semble que, depuis les débuts de la Commission, le changement et les défis ont toujours fait partie du quotidien de l'organisation.

Il y a 100 ans, soit en 1908, la Commission, alors qu’elle s'appelait Commission du service civil, voyait le jour. J'ai la chance de pouvoir souligner cet anniversaire unique. Le livre que vous vous apprêtez à lire est une contribution spéciale aux célébrations de cet événement. Il est le résultat d’une recherche menée par deux universitaires, le professeur Ken Rasmussen, de l’Université de Regina, et le professeur Luc Juillet, de l’Université d'Ottawa.

Je souhaite remercier ces deux auteurs pour le travail qu’ils ont effectué et pour avoir accepté de relever le défi d’explorer les 100 ans d’histoire d’une institution parlementaire, tâche formidable, il va sans dire.

Ce projet témoigne de l'efficacité de la collaboration. Je parle ici des étroites relations qui ont toujours existé entre les universitaires, l’Institut d'administration publique du Canada et la Commission de la fonction publique.

xi xii A la défense d’un idéal contesté

En lisant ce livre, je ne pouvais m’empécher de penser aux milliers de Canadiens qui ont contribué, au cours du dernier siècle à définir l'orientation de la Commission de la fonction publique. Qu'ils fussent greffiers ou commissaires, ils ont fait tout leur possible pour aider à établir les valeurs fondamentales du mérite et de l’impartialité qui ont jalonné le parcours de la fonction publique au Canada jusqu'à aujourd’hui, et pour les défendre afin d’en favoriser l’évolution.

J'espère que ce livre vous plaira. Je crois qu’il permettra de mieux comprendre non seulement la Commission de la fonction publique, mais aussi l’administration publique du Canada dans son ensemble.

Maria Barrados, Ph.D.

Afin de faciliter la lecture du présent texte, nous avons employé le masculin comme genre neutre pour désigner aussi bien les femmes que les hommes.