Gli Invisibili: Polizia politica e agenti segreti nell’Ottocento borbonico

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Università degli Studi di Napoli Federico II Dipartimento di Studi umanistici Clio. Saggi di scienze storiche, archeologiche e storico-artistiche 21 Nel corso dell’Ottocento il controllo poliziesco si profilò, per il continente europeo, prima come una de lle componenti essenziali del sistema internazionale messo a punt o da Metternich e poi come una funzione da rimodulare a fronte della crisi politica legata agli eventi del 1848.

Nel Mezzogiorno, all’indomani del De cennio francese, la polizia fu al centro di un’intensa riflessione, inc line a ripensarla al di fuori del modello napoleonico, il cui esito no n era affatto scontato. I nodi problematici emersi in questo contesto riguardo alla natura e ai limiti del potere di polizia erano destinati a restare, nei decenni successivi, oggetto di un dibattito sviluppato nel più ampio quadro della penisola italiana. I fermenti rivoluzionar i che attraversarono il Regno delle Due Sicilie, in particolare a seguito delle rivoluzioni quarantottesche, posero tuttavia in primo piano l’urgenza di dispiegare dispositivi e strumenti idonei in primo luogo a fare della difesa dello status quo il compito prevalente del controllo poliz iesco. Inoltre, a fronte del respiro globale della minaccia liberal- democratica, la polizia borbonica riarticolò la sorveglianza politica in senso transnazionale, ricorrendo ad agenti segreti e spie, ma anche a consoli e diplomatici, sulle tracce di esuli e cospiratori in una dimensione europea e mediterranea. Laura Di Fiore è ricercatrice in St oria delle Istituzioni Politiche all’Università di Napoli “Federico II”. Oltre a diversi articoli su riviste internazionali, ha pubblicato le monografie L’Islam e l’impero. Il Medio Oriente di Toynbee all’indomani della Grande guerra (Viella 2015) e Alla frontiera. Confini e documenti d’identità nel Mezzogiorno continentale preunitario (Rubbettino 2013). Con Marco Meriggi ha pubblicato il libro World History. Le nuove rotte della storia (Laterza 2011) e ha curato il volume Movimenti e confini. Spazi mobili nell’Italia preunitaria (Viella 2013).

ISBN: 978-88-6887-035-5 DOI: 10.6093/978-88-6887-035-5 Online ISSN: 2532-4608 Laura Di Fiore Gli Invisibili FedOA Press Gli Invisibili Polizia politica e agenti segreti nell’Ottocento borbonico _____ Laura Di Fiore Federico II University Press FedOA

Capitolo II La polizia politica tra discrezionalità e segreto

Il Mezzogiorno borbonico e l’Italia preunitaria 1. Discrezione o arbitrio? I principi di un potere straordinario La riflessione sulla polizia sviluppata nelle memorie e nei progetti di riforma redatti negli anni 1816-1822 — di cui nel capitolo precedente sono stati analizzati gli aspetti più operativi — lasc iava emergere alcuni nodi problematici destinati a rimanere oggetto di dibattito fino alle so glie dell’unificazione italiana, e non soltanto all’interno dei confini delle Due Sicilie. Tali nuclei concettuali, sebbene possano essere considerati connessi alla natura e al potere di polizia in termini generali, si rivelano particolarmente pregnanti in relazione alla polizia politica. Un primo aspetto centrale in tal senso concerne il carattere discrezionale del potere di polizia, riconosciuto come un tr atto ineludibile di tale potere tanto da coloro che tendevano ad acce ttarne la necessità quanto dai più preoccupati delle degenerazioni della discrezionalità in ar bitrio. Un anonimo «Progetto di riorganizzazione della polizia» del 19 giugno 1816, presentato come il «risultato di più anni di esperienza e di lunghe meditazi oni sulla natura di quest’amministrazione»1, si apriva con una definizione della polizia come «una di quelle magistrature municipali e paterne ch’è stata particolarmente stabilita onde supplire alla insufficienza delle Leggi , migliorare il pubblico costume ed offrire una garantia efficace per la conservazione dell’ordine pubblico e la sicurezza individuale in mezzo a tante cagioni di reazioni e di disordini»2. Veniva dunque immediatamente richiamata l’opposizione dicotomica tra “polizia” e “legge” che in un successivo progetto di riforma della polizia del 18183 — come si è visto — costituiva l’argomentazione sulla base della quale rivendicare l’avocazi one della funzione poliziesca alla sfera 1 ASN, Archivio Borbone, b. 725 I, Progetto di riorganizzazione della polizia, 19 giugno 1816, inc. 1- 10, cc. 1-10, c. 1. 2 Ivi, c. 2. Il corsivo è mio. 3 ASN, Archivio Borbone, b. 1124, 1818. Idee sulla natura del potere di polizia e progetto della sua organizzazione, cc. 1700-1709.

giudiziale4. Se infatti la «voce di Polizia non ha mai rappresentato una voce determinata» ed è «stata essa il Proteo del linguaggio legi slativo» per cui «ciascuno l’ha adoperata nel senso che era più ac concio al suo soggetto», «in mezzo a tanta varietà di significati essa però ha costantemente presentato l’idea di prevenzione»5. E proprio il controllo preventivo disc hiudeva maggiori possibi lità di arbitrio e abuso se affidato a un potere che, a differenza di quello giudiziario, non si fondava sul dettato legislativo. Per cui l’attribuzione del potere preventivo alla polizia avrebbe generato — si ricorderà — un «potere mostruoso», tendenzialmente usurpatore dello stesso potere sovrano6.

Non così invece per l’autore del progetto del 1816. Se egli ammetteva infatti che la polizia non si fondava su un soli do quadro normativo, dal momento che «la legge che ne prescrisse l’istituzione [ovvero quelle del 1806] non provvide però che al bisogno del momento» 7, chiariva però che «non è gi à che le attribuzioni della polizia in genere possano essere egualmente determinate come quelle degli altri Dipartimenti»8. Veniva così legittimata l’eccezionalità della polizia, tale da differenziarla da tutti gli altri campi dell’amministrazione. Ma in cosa consisteva principalmente questa eccezionalità? Nel fatto che «la maggiore e minore estensione di queste attribuzioni [della polizia N.d.R.] dipende essenzialmente dalla situazione politica della nazione … né son rari i casi in cui possono anche comprendere la facoltà di operare la sospensione momentanea dell’Ordine Costituzionale di uno Stato, sia sotto i rapporti giudiziari che sotto qualunque altro indistintamente»9. Il vero problema non era dunque la di screzionalità della polizia, dal momento che una congiuntura politica complessa poteva giustifi care persino il ricorso a misure estreme quali quelle evocate, ma consisteva semmai nel fatto che «questo principio non è stato sanzionato dalla Legge, onde è avvenuto che nel difetto di espresse autorizzazioni il Ministero della Polizia o non ha agito col vigore necessario e secondo il fine della sua istituzione o gli atti della sua amministrazione sono st ati qualificati per arbitrari ed abusivi»10. Era quindi la mancanza di legittimazione della discrezionalità della polizia sul piano legislativo a determinare la classificazione di alcune ope- 4 Cfr. supra, Cap. I. 5 ASN, Archivio Borbone, 1818. Idee sulla natura del potere di polizia cit., c. 1701. 6 Cfr. supra, Cap. I. 7 ASN, Archivio Borbone, Progetto di riorganizzazione della polizia, 19 giugno 1816, cit., c. 2. 8 Ivi, c. 3. 9 Ibid. 10 Ibid.

La polizia politica tra discrezionalità e segreto razioni di polizia nell’ambito dell’arbitrio. Per questo, onde far «sparire ogni incertezza e fluttuazione nelle massime e nell’au torità di questo dipartimento» veniva ritenuto necessario «determinare in modo p iù preciso non già le sue attribuzioni speciali ma il principio su cui sono fondate e che potr ebbe designarsi con rigor logico nella sola definizione che la Polizia è l’Amministrazione incaricata di tutti quei provvedimenti di circostanza che nella insufficienza de ll’azione delle Autorità ordinarie debbono essere adottati extra ordinem et sola publicae utilitatis causa»11. A essere codificato doveva essere dunque il carattere “extra-ordinario” del potere di polizia, il cui riconoscimento in termini giuridici avrebbe fatto sparire, assieme a ogni limite, ogni forma di eccesso.

Tale principio si rivelava ancor più valido in materia di Alta Polizia. L’estensore del progetto chiariva in forma stentorea che «l’esercizio dell’Alta Polizia non può essere soprattutto soggetto ad alcuna restrizione. Il ministro, che è rivestito di questo potere straordinario, deve essenzialmente godere del privilegio conosciuto sotto la clausola dell’Alter Ego, onde poter colla opportunità necessaria e sotto la sua responsabilità tutti quei provvedimenti econ omici che la conservazione dell’ordine pubblico può consigliare»12. Le prerogative di tale potere, tendenzialmente illimitato, ponevano il titolare ne ll’orbita del sovrano, con il quale veniva posto in una relazione privilegiata che lo collocava gerarc hicamente al di sopra di tutti gli altri ministri. «Egli non ha altra dipendenza che quella che deve al Supremo Imperante dal quale emanano i suoi poteri ed a cui solo ha il dove re di render conto delle sue operazioni. Niun altro ministro niuna altra autorità ha il diritto di essere prevenuto o consultato sulle sue disposizioni anche quando esse potessero riguardare oggetti della loro amministrazione»13. Così, se in generale, «i rapporti della Polizia con gli altri Dipartimenti non possono essere definiti con precisione», «in materia di Alta polizia essi si risolvono naturalmente»14.

Un potere di polizia quindi straordina rio, al punto che esso avrebbe dovuto comprendere tra «le sue facoltà ordinarie quegli stessi poteri che soleano prima formare il soggetto di commissioni speciali e temporanee»15. Un potere superiore a tutti gli altri e in diretta comunicazione con quello sovrano. Ma anche un potere 11 Ibid. 12 Ibid. 13 Ibid. 14 Ivi, c. 4. 15 Ibid.

accentrato e verticale nelle sue articolazioni territoriali: «tutti i poteri di sua amministrazione essenzialmente segreta essenzialmente arbitraria doveano concentrarsi nelle mani di uno solo»16. E se l’abuso e lo scarso rispetto della legge del 1806 avevano fatto sì che il prefetto di polizia — responsabile per la provincia di Napoli — e gli intendenti — autorità di polizia pe r le altre province — avessero preso ad esercitare l’Alta Polizia in maniera autonoma, andava richiamato in vigore il principio per cui, in tale ramo, essi potessero agire soltanto sotto gli ordini immediati del ministro di polizia17. 2. Polizia: Magistrato Vs Legge Per l’autore del progetto dunque l’«insu fficienza delle leggi», relativamente alla discrezionalità del potere di polizi a, andava colmata legittimando legalmente un potere tendenzialmente illimitato. Nell’altro documento del 1816 analizzato nel capitolo precedente — ovvero la lettera del ministro di polizia a quello di grazia e giustizia, in cui il primo poneva sostanzi ali obiezioni al progetto di riforma della polizia presentato dal secondo al re 18 — il complesso rapporto tra polizia e legge veniva affrontato con diverse argomentazi oni. L’autore della lettera, probabilmente il Principe il Canosa, asseriva che «in ogni Polizia ben regolata è più il magistrato che la legge che punisce»19. Alla rigidità del dettato legislativo veniva contrapposta la capacità di di scernimento dell’essere umano, in grado di adattare l’astrattezza della norma alla peculiarità delle circostanze. Infatti «la sanzione della legge impedisce i modi prudenziali che precisamente ricercano la diversità della circostanza e dei tempi nei quali per licenza si delinque» 20. Perciò l’autore condivideva la posizione di Montesquieu, il quale «meritatamente … nell’esercizio della polizia invocava una certa indipendenza ammonendo che più delle leggi deve operare la prudenza del magistrato»21. A differenza delle altre, quella poliziesca doveva essere un’amministrazione dai tratti umani, paterni22, di cui dunque la discreziona- 16 Ibid. Il corsivo è mio. 17 Ivi, cc. 4 e 5. 18 ASN, Archivio Borbone, b. 725 I, Lettera scritta da Sua Eccellenza il Ministro della Polizia Generale a Sua Eccellenza Ministro di Grazia e Giustizia, inc 1-10, cc. 11-18. 19 Ivi, c. 15 20 Ibid. 21 Ivi, c. 16. Il corsivo è mio. 22 Cfr. supra, Cap. I.

La polizia politica tra discrezionalità e segreto lità del potere costituisse un elemento naturale. Il carattere straordinario della polizia e l’impossibilità di ricondurla a norme rigide venivano quindi ribadite, anche se attraverso un’argomentazione che faceva della discrezionalità un aspetto del potere di polizia che non era neppure necessario codificare, ma semmai accertarsi fosse affidato a un individuo dotato di determinate qualità, prima fra tutte la prudenza, nel quadro di un’interpretazione tesa a enfatizzare il carattere personale dell’istituzione poliziesca piuttosto che la certezza della norma.

Interpretazione connessa ancora una volta anche all’idea di gravitazione della polizia nella sfera della sovranità — in una posizione liminale tra governo e amministrazione23 — tendente a riconoscere un legame personale tra sovrano e ministro, riconducibile in un certo senso alle for me pre-amministrative di polizia politica e fondato sull’impegno del secondo a garantire lo status quo e la sicurezza stessa del primo. Non a caso, un’altra delle memorie oggetto della nostra analisi, quella redatta in area canosiana posteriormente ai moti del 1820-2124, definiva la polizia «il fondamento del trono», «intesa a spiare ne l più segreto loro i disegni, le macchinazioni, la corrispondenza, de’ nemici dello stato» 25. Aggiungendo subito dopo che «a riuscire però in così grande intento, gli impiegati in questo ramo di polizia debbono essere forniti delle più belle prerogative della mente e del cuore» ovvero «prudenza, segreto, onestà»26.

Tornando alla lettera del 1816, l’eccezi onalità della poli zia — analogamente all’altro progetto coevo, an alizzato in apertura — ven iva individuata anche nella dipendenza dalla situazione politica contingente per cui, nello specifico, si riteneva che «anziché restringersi il potere della polizia in un tempo nel quale una gran parte della popolazione è stata oltremodo corrotta dal malefico epidemico contatto dei licenziosi oltramontani militari si debba anzi per il pubblico bene … ingrandire»27. E a sostegno di tale visione, la riflessione si chiudeva con il richiamo all’esperienza dell’antica Roma, che «in tempi forse di minori pericoli … creava il dittatore, il di cui buon senso e criterio morale come la sola norma che li serviva di 23 Particolarmente significative a riguardo le riflessioni di G. Borrelli sulla connessione tra ragion di Stato e polizia delineatasi in Europa a partire dalla seconda metà del Seicento. G. Borrelli, Machiavelli, ragion di Stato, polizia cristiana, Napoli, Edizioni Cronopio, 2017, pp. 226-260. 24 ASN, Archivio Borbone, b. 725 I, Memoria sulla polizia, cc. 53-60. Cfr. supra, Cap. I. 25 Ivi, c. 54. 26 Ibid. 27 ASN, Archivio Borbone, Progetto di riorganizzazione della polizia, 19 giugno 1816, cit., c. 16.

legge per garantire lo stato dalla ostile estera aggregazione e dall’audacia del torbido nemico intestino»28.

Il carattere eccezionale della polizia poli tica veniva infine riconosciuto anche nell’ultimo dei progetti di riforma della polizia presi in considerazione nel capitolo precedente, ovvero quello che auspicava l’attribuzione delle funzioni poliziesche all’ambito militare29. Nel punto in cui si individuav a nella distinzione stessa tra i due poteri a cui era assegnato il controllo preventivo e l’autorità di punire i delitti — rispettivamente il militare e il giudiziario — la garanzia di sfuggire al pericolo di minacciare la libertà individuale ricadendo nell’arbitrio , l’autore riconosceva però «una situazione eccezionale» nel «delitto politico». Trattandosi infatti di «un oggetto delicatissimo e che spesso nelle tenebre si avvolge e ch e la benchè minima lentezza o pubblicità potrebbe far fallire le misure a compromettere la sicurezza pubblica, bisogna lasciare agli agenti dell’Alta Pulizia una maggiore latitudine» 30. Ancora una volta dunque, in nome del carattere straordinario della funzione di polizia politica, venivano riconosciuti all’istituzione a cui essa era intestata margini di discrezionalità non comuni ad altri settori della pubblica amministrazione. Eppure, l’estensore del progetto esprimeva la consapevolezza della necessità di stabilire dei limiti a tale discrezionalità, riconoscendo che «questa latitudine per quanto deve procurar lo scopo, altrettanto deve e ssere frenata, per non compromettere inutilmente la libertà individuale»31. 3. Eccezionalità e prudenza. Dalla Franci a rivoluzionaria alla trattatistica degli stati italiani preunitari Discrezionalità, arbitrio, eccezionalità, rapporto co n la legge, interpretazione paternalistica e personalistica del potere di polizia, doti personali dei titolari tra cui spiccassero prudenza e discerni mento, prossimità alla sfer a della sovranità. Le parole-chiave che emergono dalle memorie di polizia oggetto di quest’analisi rimandano a nodi e problemi al centro del conf ronto sulla polizia politica fin dalla sua «nascita» nella Francia rivoluzionaria. Il dibattito parlamentare sviluppatosi negli anni ’90 del Settecento nel contesto francese è stato ricostruito in maniera puntuale 28 Ivi, c. 17. 29 ASN, Archivio Bisignano, b. 375, inc. 17, cc. s.n. Progetto per la nuova organizzazione della polizia generale. Cfr. supra, Cap. I. 30 Ibid. 31 Ibid.

La polizia politica tra discrezionalità e segreto da Paolo Napoli in uno studio la cui densità concettuale consente di cogliere in tutta la loro portata alcuni punti problematici propri, ab origine, della polizia politica32. Se la police de süreté général relativamente ai delitti comuni era stata disciplinata nel maggio 1791, lo sviluppo degli eventi rivoluzionari pose ben presto al centro della scena l’urgenza di contrastare le cospirazioni controrivoluzionarie. Così, un anno dopo, il depuato Gensonné propose in Assemblea l’introduzione di specifiche attribuzioni relative ai delitti di «alto tradimento» , sulla base delle quali la sorveglianza preventiva sui “nuovi” sospetti si sarebbe dispiegata nella forma di una «mesure de police purament administrative», fondata su lle doti personali di «prudence et … discrétion», all’interno dei limiti stabiliti dalla legge che, tuttavia, sarebbe stata applicata sulla base «des local ités et des circostances qui ne sont pas partout les mêmes e qui peuvent varier à chaque instant» 33. Al termine di un intenso dibattito, il progetto sulla police di süreté général di Gensonné venne adottato nell’agosto 1792 dall’Assemblée nationale e trovò piena attuazione nel contesto giacobino, allorchè nel gennaio 1794 le municipalità, per le funzioni di polizia politica, vennero coordinate dai comitati di so rveglianza o rivoluzionari a difesa del nuovo regime repubblicano34. Sin dalle prime teorizzazioni della polizia politica nel seno di una funzione poliziesca attratt a nell’orbita amministrativa — in un processo anche in Francia niente affatto lineare35 — sembra emergere una tendenza a personificare quest’ultima e a porne in evidenza il complesso rapporto con la legge. In particolare, come sottolinea Napoli, la «discrezione gestisce il confine mobile tra legalità e abuso» 36, privando la legge della sua va lidità generale alla luce delle contingenze a cui essa andava subordinata. La peculiarità della polizia viene riconosciuta nel fatto che essa «si situa sempre al cuore della dialettica tra il diritto e il fatto ... La polizia rammenta cos tantemente al diritto i limi ti dei suoi dispositivi. L’ambizione di un positivismo giuridico astratto e inge nuo che pretende di sottomettere tutto alla legge viene … smentito non sulla base dei principi di diritto naturale, ma sulla base di costrizioni materiali» 37. L’approccio «governamentale», in cui la polizia conserva l’originaria a ccezione di «governo degli uomini e delle 32 P. Napoli, Naissance de la police moderne. Pouvoir, normes, société, Paris, La Découverte, 2003, pp. 215-250. 33 Ivi, p. 217. 34 Ivi, p. 226. 35 Ivi, p. 222. 36 Ivi, p. 217. 37 Ivi, p. 215.

cose»38, determina dunque il rapporto limina le con il diritto facendone un’«istituzione-limite: né del tutto dentro né del tutto fuori il perimetro del diritto» 39. Un’istituzione che trova un peculiare spazio normativo nella forma della «misura di polizia», atta, nel suo conformarsi al reale, a colmare il vuoto normativo tra «il carattere imperativo della legge e l’irri ducibile molteplicità delle azioni e dei fatti»40. Al suo ingresso nel quadro di uno Stato di diritto, la polizia vi introduceva, attraverso il patrimonio genetico di un «potere di fatto» in antico regime, tutta l’ambivalenza del proprio rapporto con il diritto. Nella sua posizione tra «ordine legale prevedibile e pratica concreta ind eterminata», «tra regolarità e arbitrio» essa si muoveva in un «ampio campo di screzionale che gestisce in maniera pienamente sovrana» senza «limiti oggettivi»41.

I nodi emersi dalle memorie e progetti polizieschi prodotti nel Regno delle Due Sicilie tra il 1816 e il 1822 sembrano dunq ue riecheggiare questioni di più lungo periodo legate all’esercizio della polizia — in particolare di quella politica — che, se furono in parte affrontate già nella Francia rivoluzionaria, erano destinate a orientare a lungo la riflessione su natura e limiti del potere in questione. In particolare, nel corso dei decenni dell’Ottocento precedenti all’unificazione, tali nodi problematici affiorarono costantemente nell’ambito di una letteratura che conobbe una particolare fioritura nella prima metà del secolo, composta per un verso dalla manualistica per un altro dalla trattati stica incentrate su funzioni e pratiche di polizia. Questa letteratura è stata di recente oggetto di analisi di un volume di Simona Mori, la quale, all’interno di una specifica cornice interpretativa, da un lato ha mostrato la relazione tra manuali di polizia volti alla formazione pratica del personale e i saperi poliziesc hi, raccolti da trattati, repe rtori ragionati e memorie; dall’altro lato, ha evidenziato la necessità di ragionare su tali temi all’interno di un quadro sovraregionale e quantomeno italiano. La lettura di alcuni dei numerosi testi prodotti all’epoca consente infatti di individuare temi e pr oblemi che rimbalzano da un capo all’altro della penisola, lasciando emergere un orizzonte per molti versi comune, prodotto tanto di un’esposizione a sollecitazioni simili quanto di una circolazione di modelli e pr atiche poliziesche che ebbe luogo nel contesto italiano 38 Ivi, p. 11. 39 P. Napoli, Misura di polizia. Un approccio storico-concettuale in età moderna , in «Quaderni storici», 131, XLIV, 2, 2009, pp. 523-547, p. 524. 40 Ivi, p.536. 41 P. Napoli, Naissance de la police moderne, cit., p. 236.

La polizia politica tra discrezionalità e segreto nel quadro di un confronto in atto su scala europea 42. Scorrendo alcune di queste opere attraverso il filtro esclusivo del tema qui oggetto di analisi, ovvero la polizia politica, ci si accorge che le questioni affrontate dagli autori dei progetti di riforma della polizia duosiciliana mantennero a lungo una spiccata centralità. La discrezionalità della polizia, per cominciare, veniva ampiamente riconosciuta come tratto essenziale dell’esercizio del potere da parte della stessa, tanto da coloro che tendevano a legittimarla come ineludib ile quanto nelle posizioni di chi ne denunciava le conseguenze in termini di ecce ssi e arbitrio. Sul primo versante si colloca ad esempio Raffaele Mozzillo, ufficiale di ripartimento del Ministero di polizia napoletano, autore nel 1847 di un Manuale di Polizia43 diretto ai giovani impiegati. Sin dalle pagine introduttive, Mozzillo asseriva che «gli uomini intanto non istruiti ed i tristi attribuiscono alla Polizia, gli uni per insufficienza gli altri per malignità un potere arbitrario ed indefinito»44. Al contrario, «gli uomini dabbene … e gli uomini colti ravvisano in essa un’egida protettrice e noi aggiungiamo che possano ancora esser certi aver la polizia norme stabili e determ inate come ogni altra branca del potere governativo» 45. Lo scritto riflette senza du bbio l’urgenza di difendere la polizia borbonica dalle accuse della propaganda liberale, particolarmente critica nei confronti dei suoi metodi nonché di colui che l’aveva guidata fino al 1848, il Marchese Francesco Saverio del Carretto.

Guadagnatosi la propria fama con la brutale repressione dei moti del Cilento del 1828, Del Carretto detenne un ampio potere trovandosi per diversi anni, dal 1831, al vertice tanto della polizia quanto della gendarmeria. Mozzillo, ex ispettore commissario e funzionario alle dipendenze di Del Carretto, tendeva quindi a difendere la polizia dalle accuse di matrice liberale che la dipingevano come persecutoria e vessatoria e lo faceva in primo luogo accostando la discrezionalità alla protezione, in un richiamo al carattere pa- 42 Sulla fioritura di questo tipo di letteratura in materia in Europa, si vedano Réformer la police. Les mémoires policiers en Europe au XVIIIe siècle, a cura di C. Denys, V. Milliot, B. Marin, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2009; Métiers de police, Être policier en Europe, XVIIIe-XXe siècle, a cura di J-M. Berlière, C. Denys, D. Kalifa, V. Milli ot, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2008; Histoire des savoirs policiers in Europe (XVIIIe-XXe siècle), a cura di V. Denis, in «Revue d’Histoire des Sciences Humaines», 19, 2008; Circulations policières. 1750-1914 , a cura di C. Denys, Lille, Presses Universitaires du Septentrion, 2012. 43 R. Mozzillo, Manuale di Polizia, ovvero indice ordinato delle leggi, de' reali decreti, delle sovrane risoluzioni, e delle massime riguardanti riguardanti la polizia ordinaria, 2 voll., Napoli, 1856 (I edizione 1847). 44 Ivi, vol. I, pp. 8-9. 45 Ivi, p. 9.

terno di un’istituzione che, nella sua funzione educativa e pedagogica, non si esauriva nel fondamento legislativo; in secondo luogo, all’autore premeva sottolineare l’esistenza di un corpus di norme certe che mitigava la stessa peculiarità della polizia, avvicinandola alle altre articolazioni del potere pubblico. «Che se è rivestita in taluni casi straordinari di facoltà discrezionali affin di essere succursali delle leggi positive, non mai applicabili perfettamente a tutte le criminose escogitazioni, se i confini di queste facoltà rimangono occulti per l’universale o si reputano estesi soverchiamente è d’uopo sapere che queste medesime facoltà sono definite e circoscritte da doveri che producono responsabilità molta» 46. Il carattere discrezionale nell’esercizio del potere poliziesco veniva presentato così come un valore aggiunto, in grado di colmare in alcuni casi il vu oto normativo — pur all’interno di confini definiti da «doveri» e «responsabilità» — e di garantire all’astrattezza e all’impotenza delle «forme», strumento della magistratura, l’efficacia dell’«oprare»47. Un’ulteriore legittimazione della discrezionalità della polizia appare in un testo coevo di area però toscana. Si tratta di un’opera considerata per certi versi la summa italiana dell’epoca sull’argomento, ovvero del Trattato teorico-pratico intitolato Della polizia come mezzo di preventiva difesa , pubblicato a Firenze dall’avvocato e funzionario di polizia Bartolomeo Fiani nel 1853-56 48. In realtà lo stesso autore aveva pubblicato qualche anno prima, nel 1847, un br eve testo sulla riforma della polizia in Toscana49 che, progettata in quegli anni, sollecitò la produzione — come si vedrà — di diversi scritti sul tema. Gi à nella prefazione l’avvocato salutava con sollievo la riforma della polizia che si veniva mettendo a punto in Toscana, dal momento che «ogni istituzione, per quanto buona nel suo principio, diventa difettosa rimanendo immobile nella mobilità dei tempi, e delle circostanze» 50. Così, «in Toscana, sotto il Governo mediceo, quando cioè era permesso d'inseguire gli uomini, come le belve, a colpi d'arme da fuoco, la Polizia non fù a quella dissimile» e, poiché «destinata ad esser puntello al Trono di quella di spotica Dinastia» «fù sempre sospettosamente in agguato, avvolta fra le tenebre e il mistero, forte per un potere indefinito, temibile per un arbitrio senza confini, e seguita dal tristo corteg- 46 Ibid. 47 Ivi, p. 10. 48 Sulla figura di Fiani e per un’analisi pi ù generale su questo testo cfr. S. Mori, Polizia e statualità nel primo Ottocento: l’esperienza lombardo -veneta e la cultura professionale italiana , Soveria Mannelli, Rubbettino, 2017, pp. 241-252. 49 B. Fiani, Sulla riforma della polizia in Toscana, Prato, Tipografia dei Fratelli Giachetti, 1847. 50 Ivi, p. 4.

La polizia politica tra discrezionalità e segreto gio di compri delatori, di procedure segrete, di crudeli tormenti, e di pene esorbitanti, ed incerte»51. Notevolmente migliorata da Pietro Leopoldo, essa cadde nuovamente in discredito «perchè grande abuso ne fù fatto da Magistrati, e da Funzionari, i quali acciecati da sinistre prevenzioni, talvolta per ignoranza, tal'altra per capriccio, e maltalento, vollero trovar la col pa in atti, e in azioni nelle quali voleva esser rispettata la naturale libertà»52. Nonostante le critiche mosse alle precedenti versioni della polizia insistessero sui problemi legati alle forme di potere arbitrario e all’oltraggio alla libertà, Fiani considerava in realtà un grave errore il discredito della polizia, considerata «come un contrapposto della giustizia», proprio in virtù di «quel potere discrezionale di cui il Supremo Imperante dovè investire l’uomo perché amministrasse in suo nome» 53. Tale potere, che pr omanava direttamente dal sovrano, rendeva la polizia «necessariamente arbitraria»54. «Ma efferato non è, né esser deve l’Arbitrio della Polizia» dal momento che, «allorquando il Capo Supremo dello Stato investì gli uomini di polizia di una parte del suo potere disse loro ‘Supplite come buoni padri di famiglia’» 55. Ancora una volta il potere di polizia, riconosciuto come depositario di una quota del potere sovrano e dunque necessariamente discrezionale, veniva connotato in termini paterni e affidato alla «prudenza dell’uomo» soprattutto nel campo del controllo preventivo, ovvero laddove «la Polizia», veniva «abbandonata dalla Legge» 56. Se a tali riflessioni si aggiunge il richiamo al celebre passo di Montesquieu relativo al ruolo preminente giocato dal Magistrato rispetto alla Legge per il pote re di polizia, ripor tato, come si è pocanzi visto, anche nel progetto di riforma napoletano più estremo nella volontà di legittimare un arbitrio poliziesco tendenzialmente illimitato sul piano legislativo57, si potrebbe pensare di ascrivere Fiani alla medesima posizione. Il funzionario e avvocato toscano non si spingeva tuttavia a tal punto, sviluppando una riflessione più consapevole a riguardo.

Già nell’opuscolo del 1847 Fiani introdu ceva una differenza tr a polizia di diritto e polizia di fatto — che avrebbe poi approfondito nell’opera successiva —, per 51 Ivi, p. 17. 52 Ivi, pp. 3-4. 53 B. Fiani, Della polizia considerata come mezzo di preventiva difesa; trattato teorico-pratico dell'avvocato Bartolomeo Fiani, Firenze, Tipografia nazionale italiana, 1853-56, p. 73. 54 Ivi, p. 74. 55 Ibid. 56 Ivi, p. 4. 57 Cfr supra, Cap. I.

cui, mentre la prima si fondava sulla Legge quale mezzo di diri tto, la seconda trovava propri mezzi di fatt o principalmente nella vigilanza. Proprio in rapporto a quest’ultima, in particolare quando si declinava più che nelle forme della mera attenzione in quelle della investigazione, l’autore del trattato ammetteva che la vigilanza poliziesca rischiava di divenire «vessatoria e molesta per cui la legge deve tracciare i giusti limiti» 58. Tali rischi venivano individuati in maniera più specifica nell’esercizio della polizia politica, che si presentava di per sé maggiormente complessa. Essa era spesso bersaglio delle cr itiche popolari, mancando di «quella univocità, quella concordia di interessi cittadini» che circondava la polizia ordinaria. La polizia politica, infatti, «suol trovare il popolo in uno stato di scissura politica, conseguenza della quale è che mentre una par te le farà buon viso un’altra parte la guarderà bruscamente e le farà spesso bersaglio delle sue decl amazioni e delle sue lagnanze», per cui «se alcuni ravvisano in lei uno scudo di difesa altri la riguardano come arme d’offesa» 59. Questa inevitabile «faziosità» della polizia non veniva considerata un problema da Fiani, il quale anzi considerava una «strana ed irragionevole pretensione» 60 l’auspicio che la polizia mantenesse un profilo neutro sul piano politico. Il vero problema della polizia politica consisteva piuttosto nel «dare in certe circostanze soverchio valore al so spetto, di agire con preoccupazione, di veder dappertutto nemici, e di varcare i suoi naturali confini sia colla straordinarietà delle misure alle quali si appiglia sia coll’aumentare la sfera delle sue attribuzioni coercitive»61. Ora, il sospetto poteva essere ammesso purchè non si fondasse sugli «interni pensamenti degli uomini », magari rivelati da «un semitono», «un’esitazione», «un volger di sguardo» 62, ma sui «soli atti esterni» 63. Quanto al riferimento agli altri «vizi», connessi al superamento dei limiti delle proprie attribuzioni e al ricorso a misure straordinarie, esso esprimeva la necessità di ridimensionare la portata di quell’arbitrio del potere poliziesco pur riconosciuto come necessario. E quale sarebbe s tato il mezzo attrav erso cui operare tale ridimensionamento? La Legge. «Se nella polizia è indispe nsabile l’arbitrio, come lo è di fatto, deve la Legge circoscriverlo entro un cerchio, il quale quanto più sarà ristretto tanto più l’idea di giustizia e di libertà preva rrà a quella della forza e della tirannide» 64. 58 B. Fiani, Sulla riforma della polizia in Toscana, cit., 1847, p. 10. 59 B. Fiani, Della polizia considerata come mezzo di preventiva difesa, cit., libro I, p. 77. 60 Ivi, p. 78. 61 Ivi, p. 79. 62 Ivi, p. 89. Il richiamo è al giurista toscano Giovanni Carmignani. 63 Ibid. 64 Ivi, p. 75.