Patrimonio immobiliare pubblico

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Patrimonio immobiliare pubblico. Prospe/t_tive di rigenerazione per una ci/t_tà accessibile e di prossimità Patrimonio immobiliare pubblico Prospe/t_tive di rigenerazione per una ci/t_tà accessibile e di prossimità UNICApress/ricerca Mara Ladu UNICApress Mara Ladu Mara Ladu è assegnista di ricerca presso l’Università degli Studi di Cagliari, Dipartimento di Ingegneria Civile, Ambientale e Archite/t_tura (DICAAR), dove ha conseguito la Laurea Magistrale in Archite/t_tura (2014) e il Do/t_torato di Ricerca in Ingegneria Civile e Archite/t_tura (2019), con la tesi dal titolo “Rigenerazione del paesaggio urbano. Politiche, strumenti e pratiche di intervento sul patrimonio costruito storico” , che raccoglie gli esiti delle ricerche svolte presso l’Ateneo di Cagliari e l’Università di Newcastle (School of Architecture, Planning & Landscape).

Dal 2015 è abilitata all’esercizio della professione di Archite/t_to e iscri/t_ta all’Ordine degli Archite/t_ti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori della Provincia di Cagliari. Nel luglio del 2018 ha contribuito a fondare l’Associazione Italiana Donne Ingegneri e Archite/t_ti – Sezione di Cagliari (A.I.D.I.A. Cagliari), entrando a far parte del Consiglio Dire/t_tivo.

Svolge a/t_tività dida/t_tica nell’ambito di corsi di laurea e di do/t_torato presso l’Università degli Studi di Cagliari e l’Università degli Studi di Trieste. È autore di numerose pubblicazioni scientifiche e ha presentato il proprio contributo in occasione di conferenze e convegni di livello nazionale e internazionale.

II

POLITICHE. GESTIONE E VALORIZZAZIONE DEL PATRIMONIO IMMOBILIARE PUBBLICO 2.1 Elementi del dibattito Riuso e rigenerazione della città esisten - te sono questioni centrali nelle agende po - litiche dei governi impegnati ad adottare modelli di sviluppo urbano sostenibile im - prontati alla salvaguardia dell’ambiente e delle risorse naturali (UNGA, 2015). L’im - perativo del contrasto al consumo indiscri - minato di suolo (ISPRA, 2019; SNPA, 2021) ha riportato l’attenzione verso il modello di città compatta (Musco, 2009) che cresce al suo interno recuperando le aree dismesse per rispondere alle nuove domande della contemporaneità (industria 4.0, social hou - sing, coworking, smart community). In riferimento alla realtà italiana, questo modello è auspicabile, oltreché realistico. Infatti, il nostro paese è “pieno di spazi vuoti’ (Campagnoli, 2014), diversi per tipologia, dimensione, localizzazione e potenzialità. Tra questi, il patrimonio immobiliare pub - blico, a uso civile e militare, dismesso o in fase di dismissione, costituisce una compo - nente significativa non solo in termini di - mensionali, ma anche per i valori sedimen - tati, in grado di incidere profondamente sulla definizione dei futuri assetti organiz - zativi e funzionali della città.

Il tema della gestione e della valorizza - zione dell’asset pubblico è da tempo al cen - tro del dibattito disciplinare (White, 2011; Wojewnik-Filipkowska et al., 2015, Marona et al., 2018; Carbonara et al.,2020), dell’attenzione del mondo politico, delle istituzioni, degli operatori privati e della società civile. Ciò che anima questo dibattito è la volontà di garantire un razionale ed efficace utiliz - zo della cosa pubblica e di promuoverne la valorizzazione nell’ottica di generare bene - fici per le comunità. Il tutto alla luce di un consistente patrimonio dismesso, spesso di interesse storico e culturale, che richiama lo Stato e gli altri enti e organismi pubblici ad assegnargli nuova funzionalità all’interno delle dinamiche urbane contemporanee. Tuttavia, si tratta di un compito arduo, soprattutto in Italia, dove l’efficace gestione dell’asset pubblico ha trovato come princi - pali ostacoli non soltanto la crisi economica e la conseguente contrazione delle risorse pubbliche e degli investimenti privati, ma anche problemi strutturali della politica italiana (Gaeta e Savoldi, a cura di, 2013), tra cui la scarsa conoscenza degli stessi beni di proprietà dello Stato e degli altri enti e or - ganismi pubblici (Ladu, 2020b), alla quale si somma un quadro normativo ridondante e di difficile applicazione, prodotto dal susseguirsi di orientamenti politici spesso contrastanti, nonostante questo patrimonio venga considerato fondamentale per la tenuta del Paese.

Per lungo tempo, il Settore Demanio e Patrimonio nelle amministrazioni pubbli - che ha fatto capo principalmente all’ambito finanziario (Boriani e Scaramozzino, 2013). Un approccio statico e puramente inventa - riale alla gestione di questo asset, lontano da quello di natura aziendale, si è verificato sino agli anni ’90, quando ha iniziato a cre - scere la consapevolezza circa il potenziale ruolo del patrimonio per la tenuta del Pa - ese. Il fondamento normativo della nuova concezione del bene pubblico come risorsa e non più come peso per le finanze pubbli - che può essere rintracciato nel D.Lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, nel Decreto Legislativo 18 II agosto 2000, n. 267 e nella successiva normativa sul patrimonio degli Enti pubblici che ha stabilito che i beni immobili rientrano nel bilancio dell’Ente, il quale decide se alienarli o valorizzarli secondo le modalità indicate dalla legislazione statale e regionale. I primi provvedimenti volti alla dismis - sione e alla valorizzazione delle potenzialità finanziarie dei beni pubblici risalgono all’i - nizio degli anni ’90, quando si è dato avvio a un processo normativo che ha messo a disposizione dello Stato e degli Enti Locali numerosi strumenti per gestire il patrimo - nio. L’indirizzo politico-legislativo di tali riforme è stato orientato principalmente a una gestione produttiva del patrimonio. Le tradizionali operazioni di alienazione im - mobiliare, basate su procedure di evidenza pubblica, sono state affiancate da una serie di strumenti finanziari 8cartolarizzazioni, fondi immobiliari, società di investimento immobiliare quotate) al fine di garantire un rapido ritorno economico per gli enti. Di fatto, la privatizzazione dei beni pubblici è stata alimentata anche dalla necessità di ri - sanare i bilanci pubblici. Tuttavia, col tempo si è compreso che la dismissione può rap - presentare una reale opportunità se legata a una strategia di pianificazione e programmazione territoriale.

Dunque, a partire dagli anni ‘90 si sono sovrapposti diversi approcci gestionali (Pa - glia, 2004), dapprima di natura meramente economica e finanziaria, che hanno guar - dato ai “gioielli di famiglia” (Settis, 2007) come un asset improduttivo da immettere sul mercato per risanare i bilanci dello Stato (1), successivamente più sostenibili, attenti a riconoscere al patrimonio pubblico un ruo - lo insostituibile come presidio sul territorio in quanto erogatore di servizi, come fattore di organizzazione del mercato immobilia - re, come testimonianza e memoria cultura - le della nazione e come potenziale fonte di reddito e risorsa per lo sviluppo dei territori (Gaeta e Savoldi, a cura di, 2013; Gastaldi, 2014; Falanga et al.,2013; Carbonara e Stefano, 2020; Vitrano, 2021).

Nel 2013 la Società italiana degli urbani - sti (SIU) ha redatto un importante documento con l’obiettivo di fornire una metodologia di lavoro valida per una efficace gestione e valorizzazione del patrimonio pubblico in Italia. Lo studio individua essenzialmente quattro strategie (Gaeta e Savoldi, a cura di, 2013, p. 5): «a) colmare il deficit conoscitivo del pa - trimonio pubblico come indispensabile premessa a qualunque azione; b) consolidare e rendere organico un quadro normativo non esente da contraddizioni e ridondanze; c) coniugare l’azione di tutela e di valo - rizzazione dei beni con la promozione dello sviluppo locale; d) non alienare il patrimonio pubblico se ciò non è inevitabile».

Andando con ordine, il nostro Pese di - spone di un enorme patrimonio, buona parte del quale inutilizzato o sottoutilizzato (ex fabbriche, ex scuole, oratori e opere ecclesiastiche, monasteri abbandonati, ex Case cantoniere), di cui a tutt’oggi non si ha ancora una adeguata conoscenza. La difficoltà nel reperire e organizzare in maniera sistemi - ca non solo i dati relativi alle caratteristiche intrinseche del bene, ma anche le informa - zioni sulle relazioni che questo instaura con il contesto di riferimento, ha accomunato per lungo tempo le amministrazioni centrali e locali (Tronconi, a cura di, 2015; Ladu, 2018a; Ladu, 2019). Una importante svolta si è avuta dapprima con l’introduzione del - la digitalizzazione e dei sistemi informativi territoriali (SIT) all’interno delle pubbliche amministrazioni, che ha consentito di orga - nizzare in maniera più efficace l’informa - zione, poi con l’istituzione dell’Agenzia del Demanio, alla quale, come si dirà in seguito, è stato assegnato il compito di assicurare la conoscenza e una efficace gestione dei beni, massimizzandone il valore economico e valorizzandone l’impiego in un’ottica di red - ditività e di riduzione della spesa pubblica. Ad oggi, tra le più importanti iniziative a livello centrale si annoverano il Sistema In - formativo Generale del Catalogo (SIGEC), disponibile anche nell’interfaccia web (SI - GECweb, Homepage) , esito dell’iniziativa avviata dal MiBAC per unificare e ottimiz - zare il processo di catalogazione del patri - monio culturale, ma anche il portale Open -

Demanio (OpenDemanio, Homepage), de - dicato alla raccolta, all’aggiornamento e alla condivisone delle informazioni sul patrimonio immobiliare pubblico gestito dall’Agenzia del Demanio. Inoltre, la stessa Agenzia ha promosso la costruzione del “Fascicolo Digitale”, una raccolta strutturata di dati e modelli tridimensionali per ciascuno degli immobili gestiti, resa possibile grazie all’u - tilizzo della metodologia BIM, che consente di associare alla rappresentazione tridimensionale del bene i dati amministrativi e le informazioni concernenti le caratteristiche geometriche, dimensionali e funzionali, i sistemi tecnologici e i materiali da costruzio - ne, le prestazione energetiche e strutturali rilevate grazie ad indagini specifiche. Per quanto riguarda l’approccio alla ge - stione, se in un primo momento ha prevalso una politica di privatizzazione e valorizza - zione dell’asset attraverso la cessione degli immobili a società veicolo (Decreto Legge n.351/2001), una serie di provvedimenti le - gislativi hanno gradualmente imposto la valorizzazione degli immobili pubblici non più utilizzati ai fini istituzionali e introdotto strumenti volti a garantirne la gestione e la valorizzazione all’interno di più complessi schemi di rigenerazione e di sviluppo locale e territoriale (Agenzia del Demanio, 2012; Manganelli et al., 2022). Tra questi si segna - lano la concessione di valorizzazione - Leg - ge n. 296/2006 (Legge Finanziaria 2007) -; i programmi unitari di valorizzazioni (PUV) - Legge n. 296/2006 (Legge Finanziaria 2007) -; il federalismo demaniale (Decreto Legislativo n. 85/2010 e successivi aggiornamenti). Successivi provvedimenti legislativi hanno introdotto nuove norme per disciplinare i processi di razionalizzazione, dismissione, trasferimento, valorizzazione e alienazione dei beni pubblici, compresi gli immobili del demanio militare, nell’ottica di favorire il passaggio di tale asset verso la condizione di semicommons o commons (Balletto et al., 2020d).

Dunque, sebbene in passato si siano af - fermati alcuni orientamenti politici che hanno guardato al patrimonio con l’obiettivo di “fare cassa” e risanare il debito pubbli - co, negli ultimi decenni è stata riconosciuta l’importanza di programmare la gestione dei beni all’interno di una chiara visione di sviluppo futuro della città e del territo - rio, secondo un approccio project-oriented e place-based alla valorizzazione del patri - monio immobiliare pubblico, specie se di interesse culturale (Ponzini, 2015), e fonda - to sul riconoscimento delle risorse, dei va - lori identitari e di tutte le potenzialità che costituiscono i veri elementi discriminanti nella competizione globale (Baiardi, 2010). Infatti, esiste una stretta corrispondenza tra idea di città perseguita dai governi e il futuro dell’asset pubblico. Più precisamente, si sostiene che: «(…) idea di città e di territorio e di valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico sono un “unicum” concettuale. Una buona idea di città e di territorio includerà certamente un’utile valorizzazione del pa - trimonio immobiliare pubblico e, viceversa, una buona azione di valorizzazione è cer - tamente parte di una coerente idea di città. Sono due processi osmotici e dispensatori di energie positive per lo sviluppo sociale ed economico» (Ferracuti, 2015, p. 18). Questo principio si traduce nei model - li di governance capaci di garantire sia la collaborazione tra i diversi enti e organismi pubblici coinvolti, specialmente nell’even - tualità di avviare interventi di riconversione o procedimenti di alienazione o concessione a operatori privati, ma anche nella capacità di inserire il patrimonio all’interno di una strategia di sviluppo futuro espressa dal piano urbanistico comunale e perseguita attraverso un sistema di politiche pubbliche integrate.

Come verrà illustrato nei paragrafi suc - cessivi, diverse iniziative hanno permesso forme di riuso e rigenerazione di beni pub - blici (Gastaldi e Camerin, 2019), compresi quelli a uso militare che possiedono una marcata vocazione all’impiego duale (mili - tare e civile), creando valore per il Paese e per i soggetti coinvolti, pur tuttavia esclu - dendo la possibilità di alienare il bene, che resta di proprietà pubblica.

Per altro, recenti ricerche hanno consen - tito di mettere in luce le opportunità della rigenerazione del patrimonio immobiliare pubblico (Micelli, 2018) non solo per lo svi - luppo sociale ed economico delle comunità, ma anche per la salvaguardia dell’ambiente. Infatti, l’azione rigenerativa sul patrimonio può contribuire al raggiungimento di più alti livelli di permeabilità dei suoli, cammi - nabilità urbana, utilizzo dei materiali rici - clati, sequestro di CO2, produzione energe - tica da fonti rinnovabili, accompagnando la transizione verso il modello di Città Circolare, dalla scala architettonica a quella urbana (Balletto et al., 2022e). 2.2 Soggetti La gestione del patrimonio immobiliare dello Stato è stata condotta dalla Direzio - ne Centrale del Dipartimento del Territorio fino al 2000, ossia fino al momento dell’i - stituzione dell’Agenzia del Demanio, una delle Agenzie fiscali introdotte con il d.lgs. n. 300/99 (Riforma dell’organizzazione del Governo) sotto forma di Ente pubblico non economico. Il provvedimento affidava all’Agenzia l’amministrazione di una consistente quota del patrimonio dello Stato per conto del MEF, primo titolare di proprietà pubblica in Italia, con il compito di «razionalizzarne e valorizzarne l’impiego, di sviluppare il sistema informativo sui beni del demanio e del patrimonio, utilizzando in ogni caso, nella valutazione dei beni a fini conoscitivi ed operativi, criteri di mercato, di gestire con criteri imprenditoriali i programmi di vendita, di provvista, anche mediante l’ac - quisizione sul mercato, di utilizzo e di ma - nutenzione ordinaria e straordinaria di tali immobili» (d.lgs. n. 300/99, art.65, comma 1). Si tratta quindi di un organismo deputa - to ad assicurare la conoscenza e una efficace gestione dei beni, massimizzandone il valore economico e valorizzandone l’impiego in un’ottica di redditività e di riduzione della spesa pubblica (Falanga et al., 2013). Tale ruolo è stato rafforzato con il d.lgs. 173/03 , mediante il quale il legislatore, oltre a com - pletare la missione affidata con l’attribuzio - ne della gestione dei beni confiscati, ha in - teso trasformare l’Agenzia in Ente pubblico economico (Epe), consentendole quindi di improntare la propria azione all’interno di un quadro di obiettivi di chiara ispirazio - ne pubblica e di modelli organizzativi e di strumenti gestionali propri del soggetto di diritto privato (MEF e Agenzia Del Dema - nio, 2022).

In riferimento alle categorie di beni pub - blici, l’ambito di operatività dell’Agenzia del Demanio riguarda (Agenzia del Dema - nio, 2009): -Beni demaniali: Demanio Storico Arti - stico, non in consegna al MIBAC (Immobili vincolati per interesse storico artistico utilizzati come sede di uffici pubblici); Demanio Storico Artistico in Uso Gratuito e Perpetuo (immobili in uso ad università ed enti ecclesiastici); Beni non strumentali all’interno di aree di demanio marittimo (porti) e aero - portuale.

-Beni patrimoniali indisponibili: Usi Go - vernativi e pubblici (immobili adibiti a sedi di uffici dell’amministrazione Centrale, ma anche beni che servono solo indirettamente alla difesa nazionale quali caserme e magazzini); Usi Gratuiti e Perpetui (immobili in uso ad università ed enti ecclesiastici); Edi - lizia residenziale Pubblica residuale, (ante L.865/71, in fase di completamento il trasfe - rimento della proprietà agli Enti Locali). -Beni patrimoniali disponibili: Tutti gli altri beni senza specifica destinazione (edi - fici e terreni locati a enti, privati e imprese). Tuttavia, come verrà approfondito in se - guito, il d.l. 98/2011 (2) ha esteso l’ambito di competenza dell’Agenzia assegnandole il compito di promuovere operazioni sinergi - che di valorizzazione e messa a reddito gli immobili di proprietà di altri soggetti pub - blici, in particolare quelli degli enti territo - riali, stipulando convenzioni oppure pro - movendo o partecipando a organismi so - cietari. Infatti, l’Agenzia persegue le finalità pubbliche ad essa attribuite anche tramite lo sviluppo di strumenti finanziari di mercato che ne richiedono una maggiore operati - vità con i diversi players, coincidenti con i partner istituzionali (soggetti pubblici pro - prietari e gestori di portafogli immobiliari) e privati, al fine di avviare gli investimenti necessari per rilanciare l’economia dei territori (ITALIAE, 2019).

Ad oggi, l’Agenzia del Demanio ammi - nistra un portafoglio di circa 43 mila beni per un valore di 62 miliardi di euro (Agen - zia del Demanio – Consistenza e valore del patrimonio dello Stato, Homepage). Lo scopo principale di questa grande dotazione di beni è consentire l’esercizio delle funzioni pubbliche: i beni vengono assegnati in uso governativo alle pubbliche amministrazioni per lo svolgimento delle attività pubbliche proprie; una volta terminata la loro funzio - ne, le pubbliche amministrazioni consegna - tarie restituiscono gli immobili al MEF e, per esso, all’Agenzia del Demanio, incaricata di rifunzionalizzare i beni e di attribuirgli un altro uso governativo.

Oltre all’Agenzia, sono diversi i soggetti che intervengono nell’amministrazione dei beni di proprietà dello Stato (Agenzia del Demanio, 2009). In riferimento alle diverse categorie di beni demaniali e patrimoniali, sono enti gestori i Ministeri, per i cespiti a loro in consegna, ma anche gli enti, le so - cietà in house e le agenzie a loro subordinate, le Regioni e gli Enti locali. Per quanto riguarda i beni pubblici af - ferenti alla categoria del Demanio militare, con la Legge n. 191/2009 (Finanziaria 2010) è stata costituita la società per azioni deno - minata “Difesa Servizi Spa” (Difesa Servizi Spa, Homepage), una società in house del Ministero della Difesa incaricata di gestio - ne, in maniera efficace ed efficiente, risorse che non siano direttamente correlate alle attività operative delle Forze armate. L’istitu - zione di questa Società discende da quanto disposto dalla legge 133/2008, che attribu - isce al Ministero della Difesa la possibilità di procedere direttamente alla vendita degli immobili, alla valorizzazione o alla permuta con enti territoriali, società a partecipazione pubblica o altri soggetti privati. In questo senso, alla società per azioni “Difesa Servizi Spa” è affidato il compito di attivare piani di valorizzazione e gestione degli immobili militari in coerenza con gli indirizzi e i programmi stabiliti dal Ministero. Dunque, tra i principali servizi in capo alla Società rientrano la gestione economica, esclusa l’alienazione, degli immobili e dei beni patrimoniali del Dicastero, ma anche la valorizzazione ambientale di strutture militari ai fini della produzione di energia derivante da fonti rinnovabili. Difesa Servi - zi Spa favorisce l’incontro tra gli operatori del mercato e il mondo della Difesa affinché le risorse immobiliari che possiedono una marcata vocazione all’impiego duale (mili - tare e civile) possano essere rigenerate cre - ando valore per il Paese e per i soggetti coinvolti, escludendo la possibilità di alienare il bene, che resta quindi di proprietà pubblica. La Società segue l’affidamento per la valo - rizzazione e gestione economica di beni che possono assolvere a numerosi compiti, tra cui poli turistico-ricettivo - senior housing, centri sportivi e/o ricreativi, poli logistici, oltre a farsi carico di progetti riguardanti gli immobili militari, come il progetto “Valore Paese – Fari”, illustrato nei paragrafi successivi. 2.3 Strumenti Sono diversi gli strumenti a disposizione degli Enti per la gestione e la valorizzazione del patrimonio immobiliare, a partire dalla dismissione dei beni che non sono più fun - zionali alle esigenze della pubblica amministrazione.

Gli istituti introdotti dalla normativa di settore possono essere differenziati dal punto di vista delle procedure ad essi sottese e per le finalità perseguite, che contemplano sia la cessione in via definitiva dell’asset, da parte dell’Ente, attraverso l’alienazione, sia la sua conservazione per finalità di va - lorizzazione (Bezzecchi, 2014; Costantino, 2016; Angelone et al., 2018; Manganelli et al., 2022). Si riportano di seguito i principali strumenti, a partire da quelli di natura co - noscitiva, che costituiscono la premessa per qualsiasi azione. 2.3.1 Inventario La difficoltà nel reperire e organizzare in maniera sistemica non solo i dati relativi alle caratteristiche intrinseche del bene, ma an - che le informazioni sulle relazioni che que - sto instaura con il contesto di riferimento, ha accomunato per lungo tempo le amministrazioni centrali e locali (Magistà, a cura di, 2007). Eppure, si tratta di un presupposto fondamentale per impostare qualsiasi pro - getto di gestione all’interno di una chiara visione di sviluppo futuro della città e del territorio (Ferracuti, 2015), sia esso finalizzato a preservare, utilizzare, valorizzare, oppure a dismettere un bene immobile, attraverso il confronto con i soggetti pubblici diretta - mente coinvolti, con le comunità locali e i privati investitori, attori chiave del processo di valorizzazione.

Nell’ottica di migliorare la performance della PA, la legge 24 dicembre 2007 (Finan - ziaria 2008) ha imposto una corretta gestio - ne e razionalizzazione del patrimonio im - mobiliare e dei beni strumentali attraverso l’adozione di piani triennali (art. 2, comma 594). La redazione dei piani triennali ha comportato, per ciascun ente, la comunica - zione al MEF degli elenchi dei beni immo - bili ad uso abitativo o di servizio sui quali l’amministrazione vanta diritti reali o ne abbia disponibilità. Di fatto, il provvedimento promuove l’avvio di un complessivo riordino della conoscenza sui beni patrimoniali. La redazione di inventari rappresenta il presupposto per la classificazione del patrimo - nio (disponibile e indisponibile) e, quindi, per una efficace gestione da parte dell’Ente. Un ulteriore passo avanti è stato fatto per rispondere alle esigenze di armonizzazio - ne dei sistemi contabili della pubblica am - ministrazione (Gastaldi e Camerin, 2018) e, successivamente, per adempiere all’obbligo introdotto, per le pubbliche amministrazio - ni, di pubblicare i dati relativi ai propri beni immobili e alla gestione dello stesso asset, per garantire la trasparenza amministrati - ve (Art. 30 del Decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33) (3).

Come evidenziato all’inizio del presente Capitolo, ad oggi si annoverano importanti progetti di ricognizione, censimento e ca - talogazione del patrimonio dello Stato per supportare le politiche di gestione e valorizzazione degli asset pubblici in linea con le esigenze delle comunità.

Per quanto riguarda gli Enti Locali, il principale riferimento normativo in materia di redazione degli inventari del patrimonio (Mazzi, 2012) risiede nell’art. 230 del Testo Unico degli Enti Locali (D.Lgs. n. 267/2000, aggiornato alle modifiche apportate dalla L. n. 15/2022 e dalla Corte costituzionale con sentenza n. 62/2022), recante “Lo stato pa - trimoniale e conti patrimoniali speciali”, che informa l’attività degli Enti ai principi applicati della contabilità economico patrimoniale di cui agli allegati n. 1 e n. 4/3 del D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118 e successive modifi - cazioni. Nel chiarire che lo stato patrimo - niale (4) è espressione dei risultati della ge - stione attuata dagli Enti e della consistenza dell’asset al termine dell’esercizio, la norma indica il regolamento di contabilità come il documento principe che palesa le regole che l’Ente è chiamato a seguire per redigere l’inventario (le specifiche di classificazione dei beni, le finalità e modalità di inventariazione, le categorie di beni non inventariabili, gli strumenti utilizzabili dall’ente per la va - lorizzazione).

Il patrimonio degli Enti Locali è costituito dal complesso dei beni e dei rapporti giuri - dici, attivi e passivi, di pertinenza di ciascun Ente. La sua consistenza è determinata at - traverso la contabilità economico-patrimo - niale. A determinare lo stato patrimoniale concorrono anche i beni del demanio, con specifica distinzione, ferme restando le ca - ratteristiche proprie, in relazione alle disposizioni del Codice civile. La valutazione dei beni demaniali e patrimoniali tiene conto anche dello stato di conservazione e, quindi delle relative manutenzioni straordinarie. Inoltre, il Testo Unico stabilisce che gli Enti locali debbano aggiornare annualmen - te l’inventario: redazione e aggiornamento, che trovano fondamento nel regolamento di contabilità (sezione rendicontazione eco - nomico-patrimoniale), rappresentano due condizioni imprescindibili per una buona gestione del patrimonio, in linea con il qua - dro normativo vigente. L’elenco del patri - monio degli enti e il rendiconto della gestione sono resi pubblici.

Il processo di inventariazione può essere descritto come un ciclo continuo articolato in cinque principali fasi (Angelone et al., 2018, p. 62), da quelle di natura analitica a quelle di natura più strategica: individua - zione o rilevazione del bene, enumerazione, descrizione, classificazione, valorizzazione.

La prima fase concerne l’individuazione dei beni immobili costitutivi dell’inventario. Si tratta di un primo momento di ricogni - zione dell’asset e di acquisizione dei dati di base per poter procedere alla sistematizza - zione delle informazioni disponibili di natura quali-quantitativa. Infatti, la rilevazione contempla l’attività di censimento dei beni da valorizzare, la ricognizione dei titoli giuridici e la ricognizione tecnico-contabile. L’enumerazione consiste in un’attività analitica di ricerca e analisi di numerose fonti documentali per incrementare la conoscenza dei cespiti, e nell’organizzazione dei dati secondo precisi criteri e in coerenza a quanto indicato nel regolamento di contabilità dell’Ente. Le schede inventariali contengono informazioni più o meno accurate in base alla categoria del bene. Per i beni ca - ratterizzati da un grado di disponibilità, ai dati relativi a denominazione, ubicazione, riferimenti catastali, descrizione, proprietà e valore, si aggiungono informazioni utili a consentirne l’inserimento nel mercato. A questa attività segue quella di raccolta delle caratteristiche storiche, architettoni - che, artistiche, dimensionali, economiche e sociali che descrivono il bene in maniera più approfondita.

La quarta fase, riferita alla classificazio - ne del patrimonio pubblico, deve rifarsi ai principi di redazione degli inventari stabiliti nel regolamento di contabilità, che general - mente indicano la codifica civilistica (Libro Terzo, “Delle Proprietà”, Titolo I “Di Beni”, capo II “Dei beni appartenenti allo stato, agli enti pubblici e agli enti ecclesiastici” art. 822 e seguenti). Posto che le prime due macrocategorie inventariali sono quelle re - lative ai beni mobili e ai beni immobili, per i beni immobili di proprietà dei Comuni la classificazione dei beni inventariali segue la suddivisione nelle tre categorie di beni appartenenti al demanio comunale, beni appartenenti al patrimonio indisponibili e beni appartenenti al patrimonio disponibile, a cui corrisponde diverso regime giuridico. Infine, la valorizzazione consiste nella valutazione del bene pubblico, che dipende sia dall’approccio alla valutazione adottato dall’Ente, sia dalla destinazione finale che si intende attribuire allo stesso bene. Le fasi sopra descritte, che consentono di avere piena consapevolezza della massa critica dell’asset e delle sue principali carat - teristiche, sono parte di un processo ciclico che richiede costanti aggiornamenti anche alla luce delle eventuali iniziative intraprese dall’Ente e delle conseguenti variazioni in aumento o in diminuzione della consisten - za patrimoniale, che potrebbero richiedere modifiche alla programmazione. Si pensi, per esempio, alla dismissione e alienazione, che comportano una riduzione della consi - stenza patrimoniale.

In questo senso, come verrà meglio ap - profondito nel Capitolo VI, la costruzione di un inventario deve necessariamente av - valersi di una strumentazione informatica adeguata per raccogliere, sistematizzare, aggiornare e gestire la conoscenza, Un inven - tario sapientemente redatto che individua, descrive, classifica e valuta tutti gli elementi attivi e passivi del patrimonio dall’Ente Lo - cale, costituisce il presupposto non solo per quantificare il netto patrimoniale in sede di rendiconto, ma anche per collocare i cespiti in maniera consapevole nel sistema di bi - lancio e per pianificarne e programmarne il futuro, anche nell’ottica di massimizzare la redditività. 2.3.2 Alienazione, cartolarizzazione e fondi immobiliari La scarsa liquidità a disposizione degli Enti, unita alla visione distorta secondo cui la dismissione (5) e l’alienazione del patri - monio consentirebbe di disporre di risorse immediate, ha dato impulso a una discipli - na improntata a criteri di tipo economico. L’introduzione della contabilità eco - nomica nel settore pubblico (legge delega n. 421/1992) è stata un elemento decisivo nell’acquisizione di nuove modalità di ge - stione della cosa pubblica, investendo direttamente lo stesso patrimonio, per il quale si è resa necessaria la redazione di inventari e il loro continuo aggiornamento. A parti - re dalle riforme degli anni ‘90, l’indirizzo politico-legislativo è stato orientato princi - palmente a una gestione produttiva del pa - trimonio (6) (Boriani e Scaramozzino, 2013).

Le tradizionali operazioni di alienazione immobiliare sono state affiancate da una serie di operazioni finanziarie, tra cui cartolarizzazioni, fondi immobiliari e società di investimento immobiliare quotate. Già il d.l. 5 dicembre 1991, n. 386, convertito con legge 29 gennaio 1992, n.35 (art. 2) disponeva la costituzione di una società per azioni a capitale misto, avente come oggetto sociale la vendita e la gestione del patrimo - nio pubblico suscettibile di gestione econo - mica. Successivamente, una serie di prov - vedimenti, contenuti soprattutto in leggi fi - nanziarie (Legge 537/1993; Legge 549/1995; Legge 662/1996 ; Legge448/1998) hanno dato ulteriore impulso alle attività di dismissione e alienazione, sino ad arrivare al d.l. 25 set - tembre 2001, n. 351 (Decreto Tremonti) in materia di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico e di sviluppi di fondi comuni di investimento immobiliare, convertito con modificazioni nella Legge 23 novembre 2001, n. 410, che disciplina le operazioni di cartolarizzazione del patrimonio immobiliare dello Stato (So - race, 2001).

La cartolarizzazione è una pratica finan - ziaria tipica del diritto societario. Nel caso della dismissione del patrimonio immobi - liare pubblico, sta ad indicare l’operazione di cessione di attività o beni a società-veic - olo (SPV) appositamente costituite per la rivendita sul mercato mediante la raccol - ta di fondi presso gli investitori attraverso l’emissione di titoli. È chiaro che l’efficacia di tale strumento finanziario è subordinata all’effettiva vendita dell’immobile. È importante sottolineare che alla base di questo strumento di gestione, il Decreto prevedeva un’attività di ricognizione del patrimonio immobiliare pubblico da parte dell’Agenzia del Demanio, finalizzata ad ufficializzare il passaggio dei beni dello Stato, anche di quelli demaniali, al patrimonio disponibile.

In questo senso, il Decreto Tremonti rappresenta un vero spartiacque nel quadro normativo tracciato. Di fatto, dal 2001 ha iniziato a rafforzarsi la tendenza a includere nelle procedure di dismissione anche i beni patrimoniali indisponibili e i beni demaniali (Falanga et al., 2013).

Modifiche significative sono state intro - dotte con l’art. 12 del d.l. 118/2011 e, successivamente, con il d.l. 98/2011, recante mo - diche all’art. 13 del d.l. 112/2008, orientate a semplificare le procedure di alienazione degli immobili afferenti agli Istituti anonimi per le case popolari, attraverso la costituzione, a livello centrale di accordi con Regioni ed enti locali.

In effetti, il 2011 si caratterizza per ben cinque provvedimenti varati per promuovere l’alienazione e la valorizzazione dei beni, sempre con l’obiettivo di ridurre il debito pubblico (Terranova, 2012) : il decreto svi - luppo (D.L. 70); la manovra correttiva (D.L. 98); la manovra d’estate (D.L 138); la legge di stabilità (Legge 183); la manovra Monti (D.L. 201).