О самоуправлении

О САМОУПРАВЛЕНИИ

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие к третьему изданию

ВВЕДЕНИЕ

Глава I. Общее понятие о самоуправлении. — Selfgovernment — Selbstverwaltung — Decentralisation

Глава V. О предметах ведомства земских учреждений

Глава X. О податных обывателях и сословиях

Глава XV. О крестьянских учреждениях

Глава XX. О начальном образовании в России

Глава XXIV. Общественное призрение и народное продовольствие в России

Глава XXVI. О дорожной и подводной повинностях в России

Глава XXVII. О народном здравии

Глава XXXI. О земских сметах и раскладках в России. Часть 1

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Предисловие к третьему изданию

Не знаю, правильно ли названо это издание третьим. Первого тома выпущено уже было в конце 1869 г. и осенью 1870 г. два издания; второго и третьего тома только по одному, так что этот выпуск может быть назван и вторым и третьим. Я имел в виду при этом новом издании свести прежние три тома в более компактную книгу и разделить ее на две части вместо трех, что и дозволило назначить цену более сходную за все сочинение.

Вследствие значительных перемен, последовавших в разных отраслях управления со дня первого издания этой книги, мне бы следовало исправить и даже вовсе изменить некоторые главы, но я не решился приступить к этому по следующим соображениям: я начал писать это сочинение в то время, когда принцип, мною защищаемый, — «самоуправление» — вовсе еще не пользовался той популярностью, которую он ныне приобрел, когда Франция в полном цвете своего могущества, основанного на строжайшей административной централизации, признавалась всеми друзьями порядка представительницею высоких начал личного авторитета, полицейского благоустройства и военной дисциплины, — когда Пруссия всеми силами сдерживала порывы немецкой нации к самоуправлению и отвергала последовательно, систематически всякие проекты о реформе своих общественных учреждений. С тех пор направления изменились и вошло в моду приписывать все неудачи французской политике, недостатку самодеятельности в народе и все успехи Пруссии — энергической инициативе германской нации.

Я бы не хотел, чтобы мои суждения были смешаны с этими выводами и воззрениями, основанными на совершившихся фактах, на авторитете торжества и поражения, успехов и неудач. И потому, оставляя их в первоначальной редакции, просил бы читателя только заметить, что первый том этого сочинения был издан в 1869 г., то есть за несколько месяцев до событий, так внезапно изменивших мнения о спасительной силе централизованной администрации с цесаризмом во главе и с тайной полицией в подножьи.

При этом изложении надо, я думаю, еще некоторое время остаться, не делая преждевременных выводов и заключений из событий, совершающихся на наших глазах; лежачих не бьют, говорит русская пословица, и к ней надо бы еще прибавить другое правило: не превозносить безусловно порядки, мгновенно восторжествовавшие над другими, и подражать им потому только, что они торжествуют.

С. Выбити

5 сентября 1872 г.

ВВЕДЕНИЕ

Предмет этого сочинения есть исследование тех порядков внутреннего местного управления, которые входят в круг действий крестьянских, земских и мировых учреждений.

Отыскивая общий смысл и разум этих законоположений, мы свели их в одно общее понятие и под одно руководящее начало, которое называем самоуправлением.

Оно означает, по нашему разумению, участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества; это участие в известном размере допускается во всех государственных организациях, и при самых централизованных формах правления местным жителям предоставляется все-таки весьма обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем предметам ведомства, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления.

Поэтому мы видим, что один из обыкновеннейших приемов современных правительств состоит в том, что они расширяют и усложняют круг ведомства местных учреждений властей, но вместе с тем стесняют их самостоятельность и таким образом пользуются обязательной их службой по наряду и личными их повинностями для того только, чтобы сократить государственный бюджет и утаить некоторую часть расходов и повинностей, переводя их из официальной государственной росписи в негласные сметы отдельных обществ и провинций.

Но само собою разумеется, что подобная система, возлагающая на местных обывателей все тягости управления без соответствующих прав, не заслуживает названия «самоуправление». Оно получает свое значение только с той поры, когда местные жители получают действительное влияние на ход дел, и хотя бы круг, в котором это влияние обнаруживается, и оставался тесным и ограниченным, но общественная самостоятельность скорее выигрывает от такого стеснения, чем от чрезмерного расширения своей инициативы и усложнения предметов ведомств.

Поэтому мы видим, что те народы, которые достигли действительной самостоятельности и истинной свободы, начали свое политическое поприще с того, что закрепили за собой несколько простых, но существенных прав и преимуществ и, не увлекаясь общечеловеческими соображениями и политическими притязаниями, старались утвердить свою независимость в тесной среде местных интересов. Первый их шаг к самостоятельности был направлен к тому, чтобы налоги и повинности, устанавливаемые центральною властью, раскладывались на местах по собственным соображениям обывателей, по платежным их средствам, по ценности и доходности их имуществ. Самое установление налога может зависеть от общих государственных соображений, но распределение податей и личных служб и повинностей, очевидно, не может быть произведено иначе, как по местному расчету самих податных сословий, и поэтому право земских раскладок есть первый и самый существенный шаг к самоуправлению.

Второй период развития общественной самостоятельности заключается в том, что самое расходование сумм на предметы местных нужд и польз поручается местным собраниям или сходкам, составленным из тех же податных обывателей.

Наконец третье и последнее движение той же народной силы обнаружилось в том, что действия местных учреждений и властей по раскладке повинностей и по расходованию сумм были изъяты из ведомства правительственных начальств и агентов и поручены разбирательству тех же местных властей, связанных с народонаселением солидарностью податных окладов и всех прочих хозяйственных интересов; этим земским судебным властям поручено было впоследствии и разбирательство всех прочих хозяйственных дел, нарушений и проступков, и этим учреждением местных суда и расправы, принявших название мирового института, завершено было постепенное развитие общественной самостоятельности.

Таким образом, полное понятие о местном самоуправлении у тех народов, где оно действительно существует, сложилось из этих трех простых и непосредственных действий: раскладки податей, расходовании земских сборов и местных суда и расправы.

В них, по нашему разумению, заключается существо того порядка внутреннего управления, которое в Англии и Америке называется self government.

Оно строго отличается от народного представительства, которое означает также участие народа, но в другой сфере гражданской самодеятельности, в верховном правлении, в законодательной и финансовой власти и в отличие от местного самоуправления могло бы быть названо народным самоуправлением. Мы говорим, что понятия эти различны, хотя они и исходят из одного общего начала: правление относится к управлению как учредительная власть к исполнительной, как установление законов или налогов к применению этих законов и взиманию или расходованию податных сумм.

Из этого следует, что местное самоуправление, по точному, буквальному смыслу слова, имеет предметом только распоряжения и действия, предусмотренные законами, установленные высшими властями, самодержавными или представительными, и местные учреждения могут домогаться независимости только в пределах, установленных этими властями.

Какие же могут и должны быть эти пределы? где прекращается круг действий местных, общественных и земских учреждений? где начинается область правительственных действий?

Этими вопросами разрешается участь народного самоуправления.

Ответы на них разногласны до бесконечности.

Чародейное влияние французской революции отвлекло вообще внимание современной Европы от практических, мелочных забот управления и перенесло все помыслы и стремления к высшим вопросам о формах правлений, о правах человека, о равновесии властей, об избирательных законах.

Целое столетие продолжались эти опыты, эти изыскания высших законов общечеловеческого благоденствия, и когда они уже, по-видимому, были отысканы, введены, установлены, оказалось, что в лучших из них, усовершенствованных по указанию величайших мыслителей нашего века, не доставало чего-то, какого-то внутреннего органа, которого сочинители и строители новейших конституций не умели ни придумать, ни открыть. Механизм был полный и верный и по всем правилам политической механики должен был идти и вести народы к свободе и благосостоянию.

Но он шел так порывисто и неровно, что вскоре сделалось заметно, что сама Франция и государства, принявшие и перенявшие учреждения великой нации, отстают от современного движения и что другие народы, руководимые другими началами и, по-видимому, оставшиеся в стороне от философии и революций XVIII века, опережают континентальную Европу в свободе и благосостоянии народных масс. Тогда, и не ранее как в пятидесятых годах настоящего столетия, обращено было особое внимание на порядок управления, принятый в двух государствах, политическое могущество коих развивалось совместно с свободой народа, и по справке разных ученых и публицистов оказалось, что этот порядок называется в Англии и Соединенных Штатах self government-ом — самоуправлением.

С тех пор эта система сделалась любимым предметом изучения и вместе с прочими английскими обычаями, нравами и вкусами вошла в моду великосветских обществ других стран.

Английский high-life, английский sport и английский selfgovernment получили право гражданства в континентальной Европе почти одновременно.

В известных политических и литературных кругах вошло в обычай представлять английское самоуправление как образец аристократической организации, и главные черты, которые бросались в глаза и выставлялись на показ, были: безвозмездная служба крупных землевладельцев, полновластие мировых судей, назначаемых из местных помещиков, независимость их от администрации, и слова gentry, nobility, landlord выговаривались, и притом с английским ударением, как главная, первообразная явления selfgovernment-а в Англии.

Мы постараемся доказать, что эти понятия столь же поверхностны, сколь и ошибочны, и что самоуправление утвердилось в Англии не потому, что оно было аристократическое, а напротив, потому, что высшие сословия в Англии отреклись от всех льгот и преимуществ, которых домогаются землевладельцы других стран и которые, по их понятиям, составляют существо аристократии.

Вообще, вникая в это многосложное дело местного самоуправления, нам представилось, что всякие частные, односторонние исследования учреждений одной страны представляют предмет в превратном виде, что разумные выводы и умозаключения могут быть сделаны только из сравнения, сопоставления разных систем управления у разных народов, и мы предприняли настоящий труд с тою именно целью, чтобы ознакомиться с порядком местного управления в разных его видах.

Метода, нами принятая, состоит в том, чтобы изложить в кратких, по возможности, очерках существенные правила, принятые в иностранных государствах для хозяйственного, общественного благоустройства, составляющего главный предмет ведения местных властей и учреждений, — затем сличить их с теми порядками, которые введены в России новейшими законоположениями о крестьянском, земском и мировом управлении, — далее сравнить с этими современными, нововведенными началами те правила внутреннего управления, которые еще существуют или по крайней мере признаются еще существующими и действующими в России на основании прежних уставов и положений, врачебного, строительного, о народном продовольствии, народном здравии и проч.

Не прибегая к обыкновенной уловке авторов просить снисхождения читателей, мы, однако, имеем право заявить, что предмет этот слишком сложен, чтобы быть исчерпанным нашим посильным трудом.

Обзор, нами представляемый, может разве служить оглавлением для дальнейших исследований и некоторым руководством для других, более точных и обдуманных изысканий и выводов.

Картина, вышедшая из-под нашего пера, оказалась такою смутною, разноцветною и пестрою, что мы поневоле принуждены были воздержаться от всяких заключений и отложить до более светлых дней предположения о будущих исправлениях и улучшениях.

Наше дело состояло только в том, чтобы описать существующее порядки, положение вещей, как оно есть, в России и в других государствах, каким порядком и на основании каких правил, узаконений или обычаев производится раскладка повинностей, взимание налогов, оценка имуществ, починка дорог, призрение неимущих, содержание больниц и народных школ, местный суд и общественная расправа.

Но так как главною целью, которую мы себе предположили, было сравнение наших учреждений с иностранными, то мы должны были, чтобы стеснить раму наших исследований, выбрать из современных законодательств, которые представляются лучшими, полнейшими образцами разных систем управления.

Главными предметами сравнения нам служили Англия, Франция и Пруссия и в некоторых отдельных случаях второстепенные государства, Швейцария и Бельгия. К глубочайшему нашему сожалению, об Американских Соединенных Штатах мы успели собрать только самые отрывистые, неполные сведения и должны заявить, что этот пробел дает всему нашему труду неоконченный, односторонний вид. Американский selfgovernment, построенный на началах английского, но приспособленный к духу времени и к демократическому строю современных обществ, представил бы нам другую сторону предмета, другой его вид, вольное и полное развитие народной самодеятельности в другой среде, в стране пустынной и девственной, где колонизация идет рядом с общественным устроением и народное образование рука об руку с переселением, где роятся, как в ульях, самые разнообразные политические партии, религиозные секты и все вместе соглашаются, примиряются в праве местного самоуправления, где, как и в России, расстояния необъятны, природа сурова, почва дика, народные нравы грубы и необузданны, но народ трудолюбив и труд волен.

Но как сказано, мы лишены возможности представить обзор американских учреждений, потому, собственно, что свода их в самой Америке не существует и что узаконения по части внутреннего управления не издаются в той форме, как принято в Европе, в виде общих положений и уставов, а устанавливаются сами собой порядком, усвоенным местными собраниями и судебной практикой, разрешающей спорные случаи и пререкания.

Поэтому мы поневоле должны были ограничиться сравнением наших порядков местного управления с европейскими и из них выбрали три образца совершенно разнородных свойств, но все три заслуживающие внимательного изучения по самобытности их развития и по тому благодетельному влиянию, которое они имели на благосостояние страны и народа.

Эти три образца: Англия, Франция и Пруссия.

В Англии самоуправление — selfgovernment.

Во Франции административная централизация — centralisation administrative.

В Пруссии сословные учреждения — ständische Verfassung.

И так как, несмотря на противоположность систем управления, эти три первостепенные державы достигли почти одновременно наивысшего политического могущества и благоустройства — то вопрос состоит, собственно, в том, которая из них достигла цель с наименьшими пожертвованиями других польз и нужд, ибо наружный блеск или внутренний порядок не составляют еще окончательной цели гражданских обществ, и весьма часто случается, что эти блага покупаются такой дорогой ценой, что народ изнывает под славой своего правительства и под порядком, коим пользуются высшие сословия, так что тягости государственного строения превышают средства строителей, и что все кровные, насущные пользы народа приносятся в жертву славе оружия, единству государства, власти правителей.

Та система и окажется лучшей, которая соблюла одновременно интерес государственный и пользу общественную, не пожертвовала нравственной и умственной самостоятельностью народа для величия страны, местными нуждами для общих польз и согласила, насколько соглашенье возможно, порядок со свободой.

С этой точки зрения проследили мы учреждения трех держав, стоящих ныне во главе всемирной цивилизации.

Английские учреждения можно назвать утвердительным примером местного самоуправления; французские — отрицательным. Точно так как в арифметике одно действие поверяется другим, сложение вычитанием, деление умножением, так при суждении о лучшей системе внутреннего управления французские порядки могут служить для проверки английских. Через весь организм внутреннего общественного быта и по каждому отдельному ведомству проведены в Англии начала совершенно противоположные тем, которые приняты во Франции, и для сравнения практических выгод, удобств, преимуществ этих двух систем, Selfgovernment-a и Centralisation, можно принять эти два государства как полные и лучшие их олицетворения.

Главные отличительные черты этих двух организаций суть следующие:

В Англии все внутренние дела судебные, хозяйственные и отчасти административные заведываются местными жителями; правительственных агентов в провинциях на местах не полагается; высшая администрация ревизует, учитывает, поверяет действия местных властей, но непосредственно через коронных чиновников ничем не управляет.

Все расходы этого внутреннего управления покрываются земскими сборами.

Эти сборы распределяются по приходам и разлагаются на все имущества по их доходности.

Доходность принимается нормальная, не выводится отдельно по каждому имуществу, не поверяется в каждом данном случае, но определяется по предметам обложения и по разрядам имуществ одной общей нормой, выводимой из средней сложности доходов и по приблизительному расчету.

Все обыватели, владеющие каким-либо имуществом в черте прихода и обложенные с этих имуществ каким-либо сбором, пользуются голосом в общественных выборах; имущественного ценза для выборщиков не полагается.

Для определения в должности, как по выборам, так и от короны, полагаются два условия: первое, чтобы должностное лицо принадлежало по имуществу своему к управляемой им местности, второе, чтобы имущество это удовлетворяло известному цензу, различному для разных должностей. Условия эти равно обязательны для избирательных съездов по тем должностям, которые подлежат избранию, и для правительства по тем, которые замещаются от короны.

Собрания действуют в виде избирательных съездов или сходок и никакими совещаниями или производством дел не занимаются.

Выборные люди или должностные лица, назначаемые от короны из местных обывателей, заведуют всем управлением без участия прочих жителей. Первые составляют управы, отдельные по каждому ведомству, — по призрению бедных, по дорожному, строительному, врачебному управлению. Эти управы (boards) прямо от себя без утверждения правительства и собраний составляют сметы и раскладки земских сборов. Производят расходы, назначают начальников отдельных частей, смотрителей дорог, попечителей бедных; они не составляют постоянных присутствий, съезжаются только в установленные сроки еженедельно или ежемесячно; совещаются о важнейших делах, подписывают постановления и передают самое исполнение своим агентам, земским должностным лицам, состоящим на жалованье, казначеям, секретарям, попечителям, смотрителям, приставам.

Мировой институт составляет высшую инстанцию земского самоуправления; ему подлежат, кроме судебных дел, и окончательное утверждение смет, раскладок, произведенных расходов, представленных отчетов, разрешение жалоб и исков о неуравнительности и неравномерности обложения; ему подсудны и все лица, служащие по всем частям местного управления.

Таков в общих чертах механизм английского так называемого selfgovernment-a.

Но организм его еще труднее определить и описать: смысл и разум английского законодательства на каждом шагу затемняется изъятиями и противоречиями; рядом с самыми либеральными учреждениями представляются драконовские узаконения; полноправности высших классов соответствует бесправность низших, так что светлая и темная стороны этой странной картины постоянно смешиваются и приводят в крайнее недоумение иностранных исследователей, отыскивающих общий принцип, руководящее начало английского самоуправления.

Темная сторона общественного быта в Англии есть неимущество низших классов. Это неимущество и бросает на все английские учреждения ту скорбную тень, которая выступает мрачными пятнами на светлом поле английского самоуправления. Крестьянства в Англии не существует, селений, то есть групп крестьян-домохозяев, никогда не было и нет; земледелие и землевладение составляют два противоположных понятия, два состояния, никогда не соединяющиеся в одном лице; первое производится поденщиками, чернорабочими, возделывающими землю, им не принадлежащую; второе распределено между собственниками и фермерами из средних и высших сословий. От этого с древнейших времен, а именно со времени завоевания датчан и порабощения саксонцев, народ английский разделился на два сословия: имущих и неимущих; к первому были приписаны не одни собственники, землевладельцы и домовладельцы, но и все те обыватели, которые пользовались временно и условно владели недвижимыми имуществами (occupiers): в сельском быту — фермеры, арендаторы, оброчники, в городском — жильцы, постояльцы, наниматели квартир, если только они жили семейно, оседло и на своем хозяйстве.

На них исключительно и возложены были тоже с незапамятных времен все общественные и земские повинности, и им же приписаны и все гражданские и политические права.

К сословию неимущих отнесено все остальное население, безземельное и бездомное; оно было признано таковым, то есть неимущим по закону, организовано как особое сословие, как отдельное состояние, к коему причислены все люди, не имеющие постоянной оседлости, хозяйства, не прикрепленные к месту жительства, по владению или промыслу, люди, проживающие трудом, торгующие работой. Они были приняты на попечение и призрение высших классов, уволены от всякого тягла частного, общественного и государственного, изъяты из податей, повинностей и служб и вместе с тем лишены всяких политических прав.

Из этого положения дел, укоренившегося в Англии с самого основания государства, произошли два явления, которые, как сказано, легли на страну и народ мрачною тенью, — это нищенство и бродяжничество.

Итак, отыскивая отличительную черту и общий смысл английского самоуправления, мы должны остановиться на этом высшем соображении, характеризующем все учреждения этой страны. Народ английский разделяется на два класса не по рождению, не по месту жительства, не по занятиям и промыслам, а единственно по имуществу; в нем нет ни аристократии, ни демократии, ни черни, а только две категории жителей — имущие и неимущие. Первые приняли на себя по круговой поруке всех домохозяев все прямые налоги и всю общественную службу и с незапамятных времен обязали себя и своих наследников содержать на свой счет внутреннюю администрацию, армию и флот. Эту обязанность они приняли не в виде пожертвования на алтарь отечества или демонстрации в пользу меньших братии, а по глубокому чувству долга, по сознанию непреложных законов правды и справедливости, по прямому и простому соображению, что всякая плата и служба предполагает некоторый излишек доходов и рабочих сил и что поэтому не следует взимать налоги с неимущих и брать службу с чернорабочих.

На этом основании, на равномерности обложения построено все здание английского самоуправления; и основание это оказалось столь твердым и разумным, что когда английские выходцы, переселяясь в пустыни и леса Нового света, основали там новое государство начисто демократических началах, они не нашли ничего лучшего, как учреждения своей аристократической родины для водворения свободы и порядка в новом своем отечестве.

Самоуправление, как в Англии, аристократической монархии, так и в Америке, демократической республике, основано на одних началах:

На равномерности подоходного обложения.

На равноправности всех податных обывателей.

Из этих глубоких корней выросло английское самоуправление. Все прочие условия общественной организации изменялись по обстоятельствам, по духу времени и по ходу событий. Англия управлялась и поголовными сходками всех домохозяев (court-leet), и собраниями обывателей, приписанных к церковным приходам (open-vestry), и съездами почетных и местных жителей (select-vestry), и мировыми судьями, назначаемыми от короны из крупных землевладельцев, и, наконец, в новейшее время управами (boards), по выбору всех податных обывателей. Должностные лица определялись и от короны, и по выборам, служили безвозмездно и на жаловании.

Одно только не изменялось в этом многосложном организме английского selfgovernment-a — это непреложный закон о равномерном обложении всех местных жителей по действительным платежным средствам каждого из них, по доходности имуществ и неотъемлемое право самих податных обывателей определить эту доходность, взимать налоги и их расходовать.

В этом исконном принципе и заключается, по нашему мнению, все существо английского самоуправления; из него вытекает и другое основное начало, отличающее быт английского народа от всех прочих, то именно, что государственное и общественное тягло искони лежало и поныне лежит на имущественных классах и что личный труд никогда не был притянут ни к каким обязательным платежам и службам — ни к военной, ни к гражданской, ни к частной, ни к общественной, оставаясь в полном смысле слова вольным трудом, не подлежащим никакому вычету и никакому стеснению.

Французскую систему администрации обыкновенно называют централизацией; но это слово не совсем верно и полно выражает ее общий смысл; чтобы уразуметь настоящий смысл этой образцовой бюрократии, надо, как нам кажется, дойти до другого общего принципа, первенствующего во французском обществе новейших времен, принципа народного самодержавия (souveraineté du peuple) — это общее начало обусловливает и подразумевает в себе все прочие, и административная централизация вытекает из него как прямое и непосредственное последствие. Народное самодержавие, по французским понятиям, есть верховное право большинства устанавливать ту форму правления, которая ему заблагорассудится, и решать, если позволено так выразиться, огульно, сообща, все дела местного управления; самодержавие в этом смысле постепенно переходит от лица к народу и от народа к лицу; Наполеоны, точно так, как и революционеры 1793 г., признавали себя законными и притом неограниченными властителями потому, собственно, что самодержавный народ их призвал и помазал на царство большинством избирательных голосов.

Из этого вытекает и весь механизм французской администрации; народ самодержавно высказывает свою волю в едином собрании или в едином властителе, и эти собрания и властители с того же дня, как подписано их уполномочие, представляют в себе, в своем лице или в своем составе все народные пользы и нужды, сливают воедино все местные интересы и поглощают в общенародных соображениях частные, общественные и земские потребности.

Избрание народных представителей (représentants du peuple) или главы правления (chef de létat) есть последнее слово французской свободы; коль скоро оно сказано, народ умолкает, слагает с себя свою самодержавную власть, отрекается от краткосрочного своего державства и, смиренно покоряясь своим или своему избраннику (élus du peuple), возвращается к верноподданническому безмолвию впредь до нового взрыва народного самоуправства.

Очевидно, что в подобной организации нет места самоуправлению в том значении, в коем мы его принимаем, т. е. как право местных жителей обсуждать и решать частные дела отдельных местностей, обществ и округов; самостоятельность общин (communes) или департаментов и уездов (département, arrondissement) была бы прямым отрицанием пресловутого принципа самодержавия народа, и наоборот, административная централизация есть прямой вывод из этого высшего начала, провозглашенного королями Франции (létat c’est moi) и преемственно перешедшего к французскому народу в другом виде и в новой форме, но в том же самом смысле souveraineté du peuple — république une et indivisible.

Из этого общего понятия о единстве и нераздельности народных интересов исходит вся система французской администрации.

Права и обязанности, власть и ответственность сосредоточены на высшей ступени государственного сооружения, в министрах или в самом самодержце как представителе народной воли; под ними расстилается сеть второстепенных безответных агентов.

Департаментами заведуют префекты, уездами — субпрефекты.

Сельскими и городскими обществами мэры.

Отдельными селениями полевые сторожа.

Все эти должностные лица никакой самостоятельности не имеют и состоят на службе как стражники правительства; самые мэры в те времена, когда они назначались по выборам, считались приказными людьми, чиновниками — functionaries, и главное их значение было охранение порядка, а не представительство местных интересов.

Но уступая, по-видимому, духу времени и общей слабости всех современных правительств играть в либерализм, составители французских конституций установили по всем административным инстанциям и рядом с ними особого рода советы (conseils) из местных обывателей, которые, собственно, предназначались быть представителями местных общественных интересов и должны были ввести во Францию позаимствованный из Англии элемент самоуправления.

Советам этим, в особенности генеральным (conseil général), действительно предначертана очень широкая программа: они совещаются по всем предметам местных нужд и польз, рассматривают всякие счеты и отчеты, выслушивают всякие речи и заявления, но ничего окончательно не решают без ведома и утверждения начальства.

Таким образом, эти советы, избираемые всеобщей подачей голосов, без всякого ценза, из всех граждан, достигших совершеннолетия, с одной стороны удовлетворяют демократическому духу равенства, с другой же по своей бесправности и безгласности вполне соглашаются с системой административной централизации; они примыкают к начальникам в виде послушных и полезных помощников мнения, коих принимаются или отвергаются по усмотрению, и состоят, можно сказать, при французских администраторах по особым поручениям.

Податная система во Франции точно так же приноровлена к централизации, и хотя она отчасти основана на том же принципе, как и английская, на подоходном обложении, но существенно различается по образу составления смет и раскладок; в Англии доход выводится по приблизительному нормальному исчислению и это исчисление производится самими обывателями в своей среде, оценщиками, выборными от приходов и округов; во Франции доходность имущества определяется правительством по общему, официальному кадастру, и дело местных собраний состоит только в том, чтобы сделать расчет местных расходов и на каждый франк казенных податей прикинуть известный процент земских повинностей, что и называется centimes additionnels.

Таким образом, в этом замечательном механизме французской администрации, доведенном в новейшее время до высшего совершенства, все органы народной жизни сведены тончайшими нитями из всех концов Франции в одни руки, в руки императора и его министров.

На постройку сельского моста, если ценность его превышает 500 франков, испрашивается разрешение министра.

На определение полевого сторожа (garde-champêtre) или общественного пастуха (pâtre commun) требуется утверждение мэра.

Список неимущих (liste des indigents) просматривается префектом.

Сельский учитель определяется начальником департамента.

Все повинности признаются обязательными и исполняются начальством (d’office), если местные жители оказываются неисправными. Для каждой повинности назначен высший и меньший размер (minimum, maximum) обложения и норма расходов.

Наконец, все должностные лица, начиная с полевого сторожа и кончая префектом, подсудны своему начальству и не могут быть преследованы судебным порядком без разрешения правительства.

Всеведущая и вездесущая администрация.

Многолюдные и безгласные советы.

Раскладка всех местных сборов по правительственному кадастру. Подсудность всех должностных лиц правительству. Мнимая ответственность высших сановников и неограниченное самовластие низших.

Таковы главные черты этого идеального полицейского управления, возбуждающего справедливый восторг тех людей и партий, которые любят порядок, стройность, тишину, дисциплину. Самодержавный народ утешается в своей неволе сознанием, что порядок этот установлен по его всенародной воле и что конституция, предавшая все права и вольности в распоряжение высшего правительства, вотирована большинством нескольких миллионов голосов и поддерживается почти единогласно собранием народных представителей.

Между этими двумя крайними проявлениями двух противоположных начал, самоуправления в Англии, централизации во Франции, является как посредник, примиряющий крайности и сглаживающий противоречия, ученая и рассудительная Германия; она добросовестно и глубокомысленно изучает теорию и практику разных систем управления и, вероятно, выработает полнейшую, лучшую систему, как она уже успела по всем прочим отраслям науки и политики раздвинуть раму человеческих знаний.

Но в настоящий момент своего социального развития Германия представляет зрелище поучительное только в историческом отношении — как переход от древнейших средневековых феодальных учреждений к новому, чисто демократическому строю.

Для нас, русских, изучение немецкой общественной организации представляет еще тот интерес, что мы находим в этой организации, доживающей последние свои дни в Германии, следы всех тех воззрений и предположений, которые блудные сыны этой ученой страны предлагают нам в России как лучшие, самые зрелые плоды своей высокой цивилизации, плоды действительно перезрелые.

Там мы найдем еще действующими все те почтенные патриархальные порядки, которые могли бы, если бы мы успели воспользоваться этими благими примерами, вывести нас из демократической колеи, в которую мы погружаемся, на путь спасения: найдем и патримониальный суд под именем Gutsherrlichkeit, и вотчинную полицию под названием Gutsherrliche Polizeiobrigkeit, и попечительство землевладельцев над народными школами и церковными причтами, Schul-und Kirchen-Patronat, и право самостоятельного голоса по владению Virilstimme, наконец, и это поучение самое важное, найдем полное образцовое указание, каким порядком может быть отменено несовместное с духом времени грубое право крепостной зависимости Leibeigenschaft, и в то же время сохранена другого рода зависимость в другой более мягкой и облагороженной форме Unterthänigkeit, лишающая весь низший класс сельских обывателей всякого голоса в делах общественного самоуправления.

Учреждения всех германских государств, типом коих служит Пруссия, имеют общий характер сословной организации, ständische Verfassung.

Это официальное название вполне соответствует их внутреннему разуму. Самоуправление, Selbstverwaltung, составляет в Пруссии, как и в Англии, основу гражданского строя, но с тою разницею, что к участию в управлении призываются не обыватели в общем их составе, не приходы или графства, а сословия — крестьяне (Bauern), горожане (Bürger), помещики (Gutsherrn).

Каждое сословие имеет свое особое представительство и свое отдельное управление: город, общество и вотчина поставлены во всех делах хозяйственной и полицейской расправы на равную степень и признаются низшими инстанциями внутреннего управления, отдельными группами, не имеющими между собой ничего общего.

В собраниях представители сословий не смешиваются, голоса их считаются особо; по некоторым делам мнения отбираются не по числу членов, а огульно по сословиям.

Владельцы дворянских имений (Rittergutsbesitzer) при известном имущественном цензе пользуются голосом по праву (Virilstimme); они признаются в пределах своей вотчины попечителями училищ (Schulpatronen), церковными старостами (Kirchenpatronen) и исправляют должность полицейских начальников (Gutsherrliche Polizei).

Все прочие сельские обыватели, крестьяне и землевладельцы, не принадлежащие к дворянскому сословию, отделяются в особые группы, называемые общинами (Gemeinden), и управляются выборными начальниками (Gemeindevorstand).

Наконец, третье состояние, городское, пользуется несколько более широкими муниципальными правами, избирает магистрат и бургмейстеров и имеет особые собрания, совещающиеся о делах внутреннего управления (Stadtverord-neten-Versammlung).

Земская организация выражается в Пруссии в окружных и областных собраниях (Provinzal — und Kreisstände), но и в них преобладает сословное начало и землевладельческий элемент в такой степени, что из числа всех гласных 5,968 считается от дворян 4,810 голосов, от городов 523, от сельских обществ 635.

Вся эта многосложная и разнообразная сеть сельских обществ и вотчин покрывает Пруссию мелкими союзами, весьма удобными для администрации, но совершенно бессильными для хозяйственного самоуправления, первых (Landgemeinden) в 8 восточных областях считается 26,879, вторых (Rittergüter) — 7,884.

Над этими общественными союзами, Landgemeinden, Städte, Gutsherrschaften, совершенно разнородными по своему составу, поставлена одна общая административная инстанция-ландраты, окружные начальники, заведующие всеми делами внутреннего управления, назначаемые от короны, но по предложению кандидатов от местных землевладельцев и составляющие таким образом связь между местными обывателями и правительством, переход от самоуправления к администрации.

Но этот переход такой резкий, что самостоятельность местных учреждений вовсе поглощается административной опекой и что все действия, все постановления и мероприятия общественных и земских властей, безусловно, подчиняются надзору правительства. Надзор этот называется Oberaufsicht des Staates, поручен губернским правлениям (Regierung) и областным президентам (Oberpräsidenten) и состоит в неограниченной власти утверждать и отвергать всякие постановления вотчинных, общинных и городских учреждений.

Таким образом, главный и своеобразный характер внутреннего управления в Пруссии есть это смешение или, вернее сказать, сопоставление двух противоположных начал самоуправления в низших инстанциях и бюрократизма в высших; по букве закона, по наружным формам делопроизводства первые совершенно подчиняются вторым; правительственный надзор (Oberaufsicht des Staates) неограничен, чиновничество (Beamtenthum) всесильно — и, несмотря на это, по внутреннему духу и на самом деле местные учреждения пользуются в Пруссии действительной самостоятельностью и прусские публицисты не без основания утверждают, что народное самоуправление укоренилось в их отечестве так же глубоко, как и в Англии.