Les finances et la politique; de l'influence des institutions politiques et de la législation financière sur la fortune publique

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LES FINANCES

ET

LA POLITIQUE

Avant-propos

AVANT-PROPOS.

Au moment où, cédant aux conseils d'amis trop éclairés pour que je me tienne en garde contre leur bienveillance, je me décidais à réunir et à publier de nouveau des travaux faits à diverses époques, il m'est venu une pensée que je mets aujourd'hui à exécution. Au lieu de me borner aux corrections et aux changements qui accompagnent d'ordinaire une réimpression, j'ai cru que quelques-uns de mes écrits et particulièrement ceux qui sont relatifs aux finances ' auraient un caractère plus utile et plus durable si, les fondant ensemble, supprimant tout ce dont l'intérêt pourrait être affaibli, ajoutant ce que l'expérience m'aurait appris et ce que de judicieuses critiques m'auraient suggéré, je faisais un ensemble de ces parties distinctes. J'ai été ainsi entraîné, peu à peu, à transformer complètement une série d'études successives ; je leur ai substitué une sorte d'aperçu historique des modifications survenues dans la législation financière depuis la chute de la monarchie repré-

1. Ces écrits sont :

1° Les finances de l'Empire.

{Revue des Deux Mondes du V^ février 1861).

{Revue des Deux Mondes du 15 février 1862).

3» Le budget de 1863.

{Reouedes Deux Mondes du V mai 1862).

4° Là situation financière en 1863.

Ce dernier écrit, destiné à la Revue des Deux Mondes, n'ayant pu être inséré, a été publié en brochure chez Dentu, en janvier 1863.

Je ne dissimule pas que la forme nouvelle donnée à ces travaux a pour moi un inconvénient. Je paraîtrai exprimer des jugements sur des faits accomplis, là où bien souvent j'ai parlé avant l'événement et prévu ce qui est arrivé. Mais la clarté est plus grande, l'enchaînement plus logique, la démonstration me parait plus rigoureuse ; c'était assez pour que je ne dusse pas hésiter.

sentative, suivi d'un tableau de raceroissement des budgets et de la dette publique.

S'il est des intérêts dont la protection elTicttce ne puisse être assurée sans le libre contrôle et dttns le libre vote des représentants de la nation, seule garantie certaine de ce contrôle, à coup sûr ces intérêts sont ceux de la fortune publique. Les pays longtemps soumis au despotisme ont de mauvaises finances ; les pays libres sont les seuls où le crédit reste fermement aSsis^ où les impôts Soietit facilement perçus, où la richesse publique soit prudemment ménagée. Les preuves eri sont â chaque page de l'histoire de tous les temps et de tous les peuples.

Quelle qu6 soit, en effet, la forme du gouvei'he^ ment, tous ceux à qui appartient le pouvoir du qui en exercent la délégation, souverains ou ministres, sont entraînés vers la dépense. Il ne faut faire à personne un crime de cette tendance. Elle est naturelle ; et, quand elle ne conduit pas trop loin, elle est légitime. On ne fait de grandes choses qu'avec de l'argent. M. le baron Louis avait Coutume de dire à ses collègues : *< Faites-moi de bonne politique et je vous ferai de bonnes finances. » La réciproque est d'une vérité non moins rigoureuse ; de bonnes finances sont le puissant auxiliaire d'une bonne politique.

Dans un gouvernement bien pondéré, une lutte constante et salutaire s'établit donc entre ceux qui sont chargés de la dépense et ceux dont le rôle est de la modérer ; le ministre des finances doit être un intermédiaire entre eux, conseillant aux uns de ne demander que ce qui est indispensable, s'efforçant de convaincre les autres de la nécessité de l'accorder.

Lorsque ces tempéraments n'existent pas, lorsque les ministres n'ont à rendre compte de leur administration qu'à celui dont ils reçoivent des ordres, lorsque la même main qui dépense puise à volonté dans le trésor, si une volonté ferme ne résiste pas à tous les entraînements , les charges sans limites ne tardent pas à succéder aux dépenses sans frein.

Chaque jour plus convaincu des heureux résultats qu'assure l'intervention directe et libre des représentants de la nation dans le règlement de ses intérêts, je me suis proposé de prouver la nécessité de cette intervention, moins encore par la discussion théorique des systèmes que par la comparaison des dépenses et des charges publiques, sous les divers gouvernements qui se sont succédé en France depuis quarante ans.

Chapitre I

LE VOTE DES LOIS DE FINANCES ET LA LÉGISLATION DES CRÉDITS SUPPLÉMENTAIRES

CHAPITRE I,

LE VOTE DEà LOIS DE FINANCES ET LA LÉGISLATION DES CRÉDITS SUPPLÉMENTAIRES.

La comptabilité des deniers publics est excellente en France et, grâce aux règles et aux traditions qui y président, grâce à la surveillance de la cour des comptes, le contrôle purement administratif est certainement le plus parfait qu'il y ait au monde. Sous ce rapport les progrès ont été constants. Il est donc difficile, il est même à peu près impossible que des détournements aient lieu dans le maniement des fonds de l'État. Ce n'est que par des moyens indirects, par abus de pouvoir ou d'influence que des dépositaires infidèles de l'autorité pourraient porter atteinte aux intérêts de l'État. Contre ce genre de périls la liberté de la presse est la plus sûre garantie. M. Casimir Perier, montant pour la première fois à la tribune de la chambre des députés, dans la discussion de la loi sur la presse en 1817, s'exprimait ainsi : « La liberté des journaux a un avantage que j'ai d'autant plus à cœur d'établir qu'il a rapport aux objets qui me sont le moins étrangers. Elle est une des bases du crédit public; ce crédit n'existera point tant qu'il faudra lire des volumes pour avoir une idée nette de votre situation financière, tant que vos opérations seront préparées dans l'ombre. Les affaires d'argent doivent être claires comme le jour; la publicité seule déjoue les manœuvres intéressées et fait avorter les plans spécieux suggérés par l'égoïsme, et souvent quelques lignes d'un journal provoquent une discussion qui rétablit la coiifiance et dissipe toutes les alarmes. »

Mais, il ne faut pas l'oublier, la comptabilité n'est qu'un contrôle matériel; elle n'influe pas sur la direction, dont elle reste l'instrument docile, semblable à ces machines puissantes qui, obéissant à une impulsion donnée, peuvent employer leurs forces à détruire aussi bien qu'à créer. Une comptabilité parfaite empêche les malversations ou les fait promptement découvrir ; elle ne peut rien ou presque rien pour le bon gouvernement des finances. C'est aux représentants seuls de la nation qu'il appartient d'exercer, sur l'administration de la fortune publique, l'influence prépondérante dont toutes les constitutions et toutes les chartes depuis 1789 leur ont reconnu le droit, mais dont, en fait, l'exercice, plus ou moins étendu, plus ou moins libre suivant les formes de gouvernement, se trouve aujourd'hui entouré, par la constitution de 1852, d'entraves dont le décret du 24 novembre 1860 et le sénatus-consulte du 31 décembre 1861 n'ont pas assez fait pour l'affranchir.

Le vote de l'impôt, attribué aux assemblées délibérantes sans le droit de régler et de contrôler la dépense, n'est qu'une garantie illusoire. La seule sanction efficace de ce double droit est dans la faculté, pour les représentants de la nation, de modifier les propositions du budget et dans l'obligation, pour le pouvoir exécutif, d'observer la spécialité des dépenses votées.

Si, pour apprécier, sous ce double aspect, les divers systèmes qui ont tour à tour prévalu et pour comparer les résultats, il est nécessaire de jeter un coup d'ceil sur les antécédents du gouvernement représentatif en France, il faut ne pas oublier que faire ici plus qu'une revue sommaire serait entreprendre un véritable traité de droit constitutionnel.

Le mode de présentation et de délibération des budgets a été, aux diverses époques de notre histoire parlementaire, l'objet de règles différentes et les prérogatives des Chambres se sont accrues de 1815 à 1852. La loi du 26 mars 1817 les avait fixées et restreintes dans des limites assez étroites. Les principes posés par cette loi et la jurisprudence parlementaire à laquelle ces principes servirent de base, jusqu'en 1827, peuvent se résumer ainsi ; Le budget était divisé en trois parties, — budget de la dette consolidée et de l'amortissement, — budget des dépenses ordinaires, — budget des dépenses extraordinaires. Les crédits étaient présentés pour chaque budget. Un état séparé, annexé à chaque budget,. faisait la répartition des crédits entre les divers services des ministères. Les chambres ne votaient pas les dépenses. Elles ouvraient les crédits, qu'elles pouvaient accorder, refuser ou réduire. Elles possédaient donc un droit important que le corps législatif n'a pas aujourd'hui, le droit d'amendement. Toutefois, le tableau des dépenses n'étant présenté pour ainsi dire qu'à titre de renseignement, la discussion seule indiquait la spécialité à laquelle la chambre entendait appliquer la réduction; le vote ne portait que sur les voies et moyens et ne se formulait que par une diminution dans l'ensemble des crédits; il en résultait qu'en définitive les ministres, qui avaient le droit de proposer au roi une nouvelle répartition des crédits accordés ' , n'étaient pas rigoureuse-

1 . « La répartition que les ministres auront faite, entre les divers chapitres de leurs budgets particuliers, de la somme allouée par le budget général pour le service de ment tenus d'observer les décisions de la chambre. Mais une obligation morale pesait sur eux, et on comprend aisément de quelle valeur était cette obligation pour des ministres responsables, appelés chaque jour à rendre compte de leurs actes, à défendre leur administration et leur politique et qu'un vote d'hostilité ou de défiance contraignait de" déposer leurs portefeuilles entre les mains du roi.

La minorité, longtemps réduite à un petit nombre de députés mais forte de l'énergie et du talent oratoire de quelques-uns de ses membres, ne cessa de lutter pour que la spécialité des dépenses, à peu près établie de fait, fut consacrée par le droit rigoureux. Toutefois, ce n'est qu'en 1827 que M. de Vilchaque ministère, devra être soumise à l'approbation du roi et toutes les parties de ce service devront être réglées de manière que la dépense ne puisse excéder le crédit en masse ouvert à chacun d'eux.

<i Ils ne pourront, sous leur responsabilité , dépenser au delà de ce crédit. » (Loi du 26 mars 1817 ; article 151.)

lèle se décida à donner une satisfaction partielle à des vœux auxquels, à mesure que la monarchie s'était consolidée, on avait vu s'associer de plus en plus les hommes dont la loyauté et la fidélité devaient être le moins suspectées. L'ordonnance du l^*" septembre i 827 divisa le budget des dépenses en sections sur lesquelles la chambre fut appelée à voter et pour lesquelles la spécialité dut exister d'une manière absolue. Mais les événements marchaient; d'autres questions, plus propres que les questions financières à passionner les esprits, divisaient les partis et agitaient le pays. Les hommes qui auraient pu sauver la monarchie par leur sagesse furent écartés de ses conseils et les ordonnances de juillet 1830 devinrent le signal d'une révolution.

Le rapporteur du sénatus-consulte du 3 1 décembre 1861 *, après avoir rappelé que l'or-

1 . M. Troplong, président du sénat.

donnance de septembre 1827, dictée à M. de Villèle par l'espoir de conjurer l'opposition à la veille des élections, ne l'empêcha pas de succomber dans cette lutte , ajoute : « Un pouvoir affaibli s'affaiblit encore plus par les concessions. » Cette réflexion, qui peut être juste en certaines circonstances, ne saurait s'appliquer aux événements qui suivirent et, malgré le voile qui semble envelopper la pensée du rapporteur du sénat, évidemment si peu sympathique aux réformes dont il était chargé de formuler la proposition, il est difficile de supposer qu'il ait voulu aller jusqu'à faire entendre qu'en juillet 1830 la monarchie se soit perdue par des concessions.

Si le tort des gouvernements est trop souvent d'exagérer leur principe, tel est surtout recueil des révolutions. La révolution de 1830 n'évita pas cet écueil en ce qui concerne les budgets. On passa sans transition d'un extrême à l'autre; la division des chapitres devint infinie, et, aucune somme ne pouvant être reportée d'un chapitre à un autre, la spécialité s'étendit au point de devenir, en certains cas, une véritable gêne pour Tadministration. Aussi est-ce avec grande raison que M. Thiers résista de toutes ses forces à cette tendance. Il soutint, comme commissaire du gouvernement \ que s'il fallait assurer les droits de la chambre, il fallait en même temps laisser au gouvernement une certaine liberté d'action ; il s'écria, avec autant d'esprit que de sens : (t Grand contrôle après, soit; mais un peu de confiance avant. » M. Thiers était profondément dans la vérité, car il parlait à une chambre qui ne manquait pas de moyens de faire respecter les engagements pris vis-àvis d'elle et de punir ceux qui auraient tenté de s'y soustraire.

La Restauration avait duré quinze ans; la

1. Moniteur de 1830, page 1547.

monarchie de Juillet a duré dix-huit ans. Aucune forme de gouvernement depuis 1792 n'a fourni, en France, une aussi longue carrière. Ce gouvernement est tombé à son tour et il est aujourd'hui de mode de le décrier. Ce n'est point ici le lieu de prendre sa défense; mais, en se renfermant dans le cercle de ces études, il est permis de dire que si les prétentions parlementaires apportèrent quelquefois de fâcheuses entraves à l'administration, que si les ministres eurent à lutter tantôt contre des économies mal justifiées, tantôt contre des velléités de dépenses mal entendues, en définitive ce n'est pas sous le rapport de la direction donnée à la fortune du pays que la critique trouvera aisément à s'exercer. Le plus magnifique souhait qu'on pût adresser à l'avenir serait qu'une nouvelle période de trente ans laissât les finances de la France dans l'état où la monarchie les légua à ses successeurs. Nous sommes loin de nous y préparer.

Il n'y a pas de motifs pour s'arrêter longuement^ sur l'intervalle qui sépare février 1848 de décembre 1851; car la république fut un anachronisme comme la révolution avait été un accident. La France n'était pas mûre pour des institutions qui exigent, avec des qualités dont le caractère français n'est pas encore suffisamment doué, une forte et longue préparation au gouvernement d'une nation par eller-même. Ce ne sera probablement pas de longtemps, si ce doit être jamais , que la république pourra s'établir et durer en France, et toutes tentatives prématurées accumuleront des désastres pour aboutir fatalement au despotisme après une étape plus ou moins longïie dans l'anarchie. Les plus éclairés et quelques-uns même des plus ardents partisans de la république en convenaient tout bas avant 1848.

Ces quatre années se partagent en deux époques dont l'une ne fut guère qu'un combat de l'ordre contre le désordre et l'autre une joute entre le pouvoir exécutif et le pouvoir parlementaire. Dans la première période surtout, nos finances eurent à traverser de rudes épreuves. Des hommes honnêtes, mais de peu d'expérience, luttèrent avec moins de succès que de bonne volonté contre des difficultés plus qu'ordinaires. Dans la seconde période, une réaction salutaire ramena aux aff^aires des ministres qui avaient fait leurs preuves en d'autres temps et , au gouvernement des comités, succéda un régime qui se rapprochait davantage des traditions du gouvernement représentatif. Aussi nos finances entraient dans une voie meilleure lorsque les divisions des partis donnèrent la victoire, comme il arrive toujours dans les discordes civiles, aux plus disciplinés et aux plus hardis.

Le nouveau gouvernement put faire table rase, et rarement révolution plus complète s'opéra avec moins de résistance. La liberté avait effrayé par ses excès ; elle en porta durement la peine, et bien des années devaient s'écouler avant que la nation, réconciliée avec elle, se reprit à la comprendre, à l'aimer, à se sentir capable et digne de la pratiquer. Au premier moment de la réaction, toutes les conquêtes de cinquante années parurent entraînées dans un commun naufrage. Les principes de 1789 restèrent inscrits au préambule de la constitution; mais, liberté individuelle, liberté de la presse, liberté électorale, libertés parlementaires, tout fut soumis à des exceptions, à des restrictions, à une direction ou à une surveillance.

Peu à peu une certaine détente se fit; quelques essais, quelques concessions, plus apparentes peut-être que réelles, et principalement des promesses encouragèrent l'espoir d'un meilleur avenir. Le plan de ce livre se renfermant dans ce qui est relatif aux mesures de législation et d'administration financières.

nous allons examiner successivement le régime établi par la constitution de 1852 ainsi que les modifications qu'il a subies. Nous en verrons plus tard les conséquences.

La constitution de 1 852 a donné au Conseil d'État la préparation du budget et des lois de finances avec la prérogative bien autrement importante de décider souverainement si les amendements proposés par les commissions, du corps législatif seront mis en délibération. Le budget doit être présenté au corps législatif et voté par ministère ', les amendements émanés de l'initiative individuelle doivent être déposés sur le bureau des commissions qui seules ont qualité pour renvoyer ces amendements à l'examen du Conseil d'État.

Lorsque, à la suite du décret du 24 novembre 1860, le sénatus-consulte portant modifi-

1 . Le vote par sections n'a été introduit que dans le sénatus-consulte du 31 décembi-e 1861.

cation de la constitution rendit aux représentants du pays le droit de discuter et de voter des adresses, lorsque les discours prononcés dans l'enceinte législative, au lieu de n'être reproduits que par une froide et incomplète analyse rédigée sous la surveillance d'une commission spéciale, purent être mis sous les yeux du public tels qu'ils étaient sortis de la bouche des députés, un essai fut fait pour mitiger l'excessive rigueur de restriction apportée au droit (ï amendement. Ce droit a toujours été un des points les plus délicats des rapports du pouvoir législatif avec le pouvoir exécutif et, pour la plus grande clarté de ce qui doit suivre, il est indispensable de s'y arrêter un moment.

L'article 46 de la charte de 1814 était ainsi conçu : aucun amendement ne peut être J ait à une loi s'il n a été proposé ou consenti par le roi et s'il n a été renvoyé et discuté dans les bureaux. On recula, dès l'origine.

devant l'application des règles posées dans cet article destiné, d'après l'ordonnance du 13 juillet 1813, à être revisé par le pouvoir législatif. Quoique cette ordonnance ait été révoquée par celle du 5 septembre 1816 qui maintint entière la charte de 1814, l'article 46 tomba en complète désuétude et ne fut jamais appliqué. Il ne prit pas place dans la charte de 1830 et, jusqu'en 1848, aucune restriction ne fut apportée au droit d'amendement.

Des assemblées souveraines, comme celles de la République, ne pouvaient trouver de limites à l'exercice du pouvoir législatif que celles posées par elles-mêmes. Les articles 65 à 70 * du règlement de l'assemblée législative

1. Art. 65. Les amendements sont rédigés' par écrit et remis au président.

L'Assemblée ne délibère sur aucun amendement si , après avoir été développé, il n'est appuyé.

Art. 66. Tout amendement présenté et non soumis au

30 LE VOTE DES LOIS BE FINANCES.

astreignaient la présentation et le vote des amendements à des précautions qui, tout en respectant dans sa plénitude le droit d'initiative de chacun des membres, assuraient la maturité de l'examen et, d'ailleurs, les trois délibérations, auxquelles le vote des lois était assujetti, prévenaient toutes surprises.

Le régime qu'inaugura le coup d'État du 2 décembre 1831 eut pour but principal, hautement déclaré, l'abaissement du pouvoir vote dans le cours de la séance, est imprimé et distribué avant la séance suivante.

Art. 67. Tout amendement proposé pendant la deuxième délibération est- renvoyé de droit à l'examen de la commission, si le rapporteur le demande.

Art. 68. Les amendements nouveaux, présentés après la clôture de la seconde délibération, doivent être communiqués à la commission, imprimés et distribués un jour au moins avant l'ouverture de la troisième.

Art. 69. S'il en est présenté dans le cours même de cette délibération, ils sont motivés sommairement à la tribune. L'Assemblée, consultée, décide par assis et levé, sans débats, si elle les prend en cousidération ; dans ce cas, ils sont renvoyés à l'examen de la commission.

parlementaire. Par conséquent, rien de surprenant à ce qu'une constitution qui voulait donner au souverain un pouvoir beaucoup plus étendu que dans le passé et priver le corps législatif d'action sur la politique, en isolant de lui des ministres non responsables et en lui refusant toute initiative, rien de surprenant à ce que cette constitution resserrât les attributions des représentants de la nation dans le cercle le plus étroit. Mais dès l'origine le but put paraître dépassé , car , ainsi que nous l'avons déjà vu, la préparation des projets de loi, y compris les lois de finances, devint l'apanage exclusif du Conseil d'État, le budget dut être voté par ministère, aucune modification^ de quelque nature qu'elle fût, ne put être, non pas adoptée, mais simplement mise en délibération sans l'assentiment du Conseil d'État.

L'article 40 de la constitution porte :

« Tout amendement adopté par la commission chargée d'examiner un projet de loi sera renvoyé, sans discussion, au Conseil d'État par le président du corps législatif. Si l'amendement n'est pas adopté par le Conseil d'État, il ne pourra être soumis à la délibération du corps législatif. »

Les articles 52, 53, 54 et 55 du décret du 31 décembre 1852, confirmant les dispositions ci-dessus, en ont ajouté une fort importante :

a Aucun amendement n'est reçu après le dépôt du rapport fait en séance publique. »

Ainsi : obligation absolue du consentement du Conseil d'État pour qu'un amendement puisse être mis en délibération;

Impossibilité de présenter un amendement après le dépôt du rapport de la commission.

Or, la pensée d'un amendement ne peut naître, ou du moins la nécessité de le présenter ne peut se faire sentir, qu'après le dépôt du rapport. C'est alors seulement qu'un membre de la chambre, qui ne fait pas partie de la commission, connaît la rédaction définitive du projet de loi. De plus, c'est ordinairement la discussion publique , par les lumières souvent imprévues qu'elle jette sur le sujet, qui inspire les plus utiles amendements. Le règlement interdisant absolument de les produire, qu'arrivait-il ? Un article était rejeté : le mal était sans remède ; l'article ne pouvait être ni amendé ni remplacé par un autre. La loi était condamnée à rester mutilée; il fallait ou la rejeter ou la voter incomplète. C'est à ce grave inconvénient, objet d'incessantes réclamations, qu'a voulu remédier le sénatus-consulte du 3 février 1861 rendu en exécution du décret du 24 novembre. Ce sénatus-consulte a remis en vigueur l'article 54 du décret du 22 mars 1852, décret rapporté par celui du 31 décembre de la même année. L'article rétabli est ainsi conçu :

« S'il intervient, sur un article, un vote d^ rejet, rarticle est renvoyé à l'examen de la commission. Chaque député peut alors, dans la forme prévue par les articles 48 et 49 du présent décret, présenter tel amendement qu'il juge convenable.

(c Si la commission est d'avis qu'il y a lieu de faire une proposition nouvelle, elle en transmet la teneur au président du corps législatif qui la renvoie au Conseil d'État.

« Il est alors procédé conformément aux articles 51, 52 et 55 du présent décret, et le vote qui intervient est définitif * . »

1 , Yoici le texte des articles auxquels renvoie l'article 54 :

Art. 48. Tout amendement provenant de l'initiative d'un ou plusieurs membres est remis au président et transmis par lui à la commission.

Toutefois aucun amendement n'est reçu après le dépôt du rapport fait en séance publique.

Art. 49. Les auteurs d'un amendement ont le droit d'être entendus dans la commission.

Art. 5 1 . Si l'avis du Conseil d'État, transmis à la commission par l'intermédiaire du président du corps législatif, est favorable, ou qu'une nouvelle rédaction adressée au Conseil d'État soit adoptée par la commission, le texte

En outre le règlement du corps législatif a été modifié de la manière suivante :

ce Immédiatement après la distribution des projets de loi et au jour fixé par le président, le corps législatif, avant de nommer sa commission, se réunit en comité secret; une discussion sommaire est ouverte sur le projet

(lu projet de loi à discuter en séance publique sera modifié conformément à la nouvelle rédaction adoptée.

Si cet avis est défavorable, ou que la nouvelle rédaction admise au Conseil d'État ne soit pas acceptée par la commission, l'amendement sera considéré comme non avenu.

Art. 52. Le rapport de la commission sur le projet de loi par elle examiné est lu en séance publique, imprimé et distribué vingt-quatre heures au moins avant la discussion.

Art. 53. A la séance fixée par l'ordre du jour, la discussion s'ouvre et porte d'abord sur l'ensemble de la loi, puis sur les divers articles ou chapitres, s'il s'agit de lois de finances.

Il n'y a jamais lieu de délibérer sur la question de savoir si l'on passera à la discussion des articles; mais les articles sont nécessairement mis aux voix par le président.

Le vote a lieu par assis et levé; si le bureau déclare l'épreuve douteuse, il est procédé au scrutin.

de loi, et les commissaires du gouvernement y prennent part. »

L'ensemble de ces dispositions doit être examiné avec attention. Elles ont donné lieu aux plus singulières erreurs. Les uns ont cru que le droit d'amendement était rendu au corps législatif; d'autres ont cru que ces dispositions étaient applicables au vote du budget. Rien de tout cela n'est exact. Les seules modifications sont celles-ci :

1° Une discussion sommaire précède la nomination de la commission. C'est un palliatif insuffisant aux graves inconvénients qu'offre l'interdiction de présenter des amendements après le dépôt du rapport. On a probablement pensé que la discussion sommaire fournirait des indications'de nature à motiver la proposition de changements au projet primitif, par voie d'amendement. 2° Lorsqu'un article a été rejeté^ mais seulement alors, la commission peut être saisie d'un ajnendement qui suit le cours des formalités habituelles. De cette façon on n'est plus exposé à laisser une lacune dans une loi. C'est quelque chose que tout cela, dira-t-on. Soit; mais c'est bien peu de chose. Le corps législatif n'est nullement atTranchi de la tutelle du Conseil d'État; en outre, rien de ce qui précède n'est applicable au budget, puisque le budget ne se vote ni par articles ni même par chapitres , mais seulement par sections.

Ce qui frappe le plus dans les rapports du corps législatif avec le Conseil d'État, ce qui a dominé dans la pensée du législateur de 1 852, ce qui subordonne complètement les représentants de la nation aux délégués du pouvoir exécutif, c'est la nécessité du consentement du Conseil d'État à l'introduction d'une modification quelconque dans le texte des lois et, en particulier, dans les chiffres du budget.

Qu'est-ce que le Conseil d'État? Une émanation directe du pouvoir dont il dépend, du pouvoir qui nomme et révoque ses membres. Lorsqu'un conseiller d'État juge au contentieux, devenu magistrat, il ne relève que de sa conscience et doit voter avec complète liberté; consulté administrativement il manquerait à ses devoirs en ne donnant pas au pouvoir exécutif, avec entière sincérité, l'avis qui lui est demandé; mais, dans la préparation et la discussion des lois, est-il possible qu'il s'affranchisse de l'influence gouvernementale? Lorsqu'un dissentiment grave s'élève entre le corps législatif et le gouvernement, le Conseil d'État, après avoir joué le rôle utile de conciliateur, peut-il s'ériger en arbitre souverain et résoudre une question controversée, contre le vœu positif et formel du pouvoir? En vérité, je n'ai pas la moindre hésitation à me prononcer pour la négative et à soutenir que la constitution ne le veut point ainsi. Si je ne âùis pfas dans l'erreur, et je ne crois pas y èti*e, il résulte clairement de ce qui précède que le Conseil d'État n'est pas seulement, comme on a voulu le représenter, un intermédiaire et un conciliateur, mais qu'il est, d'après la constitution de l'empire et d'après sa propre organisation \ l'auxiliaire naturel et légitime du pouvoir, et que rien, dans les lois et dans les budgets, ne pouvant être changé sans sa permission, il exerce, de fait, la puissance législative à un degré plus élevé que le corps législatif.

Dès 1852 l'ensemble de ces combinaisons compliquées paraissait assez défectueux pour

1. Art. 50. « Le Conseil d'État est chargé, sous la direction du Président de la république, de rédiger les projets de loi »

Art. 51. « Il soutient, au nom du gouvernement, la discussion des projets de loi.... » {Constitution du 14 janvier 1852.)

1° « Le Conseil d'État, sov>s la direction du président de la république, rédige les projets de loi et en soutient la discussion devant le Corps législatif. » {Décret organique du 2b janvier 1852.)

que M. le comte de Ghasseloup-Laubat, rapporteur du budget de 1833 et aujourd'hui ministre de la marine, s'exprimât en ces termes :

« Notre tâche, qu'on nous permette de le dire, n'était pas sans diiBculté, et par le peu de temps qui nous était donné et par la complication des rapports entre le gouvernement et la commission.

« Autrefois, vous le savez, les communications nécessaires en pareil cas existaient directement entre les commissaires et les ministres. C'est à ceux-là qu'on s'adressait pour obtenir les documents indispensables à l'examen des affaires ; ils venaient eux-mêmes , avec les chefs de leurs différents services, donner des explications suffisantes souvent pour prévenir toute discussion ultérieure; et les résolutions que la commission du budget arrêtait après les avoir entendus étaient directement soumises à la chambre.

« Aujourd'hui nous ne pouvons avoir de rapport avec le gouvernement que par l'intermédiaire du Conseil d'État, qui, confident et organe de sa pensée, a seul le droit de transmettre au corps législatif les documents qu'à son tour il se fait remettre par les ministres. En un mot, pour les rapports écrits comme pour les communications verbales, les commissaires du gouvernement remplacent les ministres avec lesquels ils ont dû préalablement s'entendre.

« Quant aux modifications que la commission peut vouloir proposer, soit par suite de l'adoption d'amendements présentes par des députés, soit d'après son propre examen, elles doivent, avant que vous ne soyez appelés à en délibérer, être renvoyées au Conseil d'État et y être discutées. Là ( il est impossible de ne pas le faire remarquer) elles ri ont pas d'interprètes , pas de défenseurs officiels.